1、全球城市综合实力评价体系构建与测评吴晓琪(深圳行政学院公共管理学教研部，广东 深圳 518034)作者简介:吴晓琪，深圳行政学院公共管理学教研部副教授。注:本文是深圳市哲学社会科学规划项目“深圳建设全球标杆城市的指标体系和内涵研究”(编号:SZ2022D031)和深圳市建设中国特色社会主义先行示范区研究中心重大课题“全球标杆城市指数研究”(编号:SFQYJ2012)的成果。摘要:全球城市是对世界政治经济文化有重要影响力的城市，其评价体系构建已成为一门兼具学术与实践价值的研究领域。本文系统梳理全球城市综合实力评价研究的最新发展趋势，构建一个由“人本、发展、创新、未来、善治”5 个一级指标，以及1
2、4 个二级指标、35 个三级指标构成的全球城市综合实力评价体系。对 13 个全球城市的评价结果显示，纽约、东京、伦敦 3 个城市处于第一梯队;新加坡、上海、北京、旧金山、巴黎、香港 6 个城市处于第二梯队;深圳、洛杉矶、波士顿、广州 4 个城市处于第三梯队。为提升我国全球城市的综合实力，上海和北京需进一步提升发展水平，尤其是繁荣度，上海更需要在创新方面发力;香港应在保持市场活力的同时，着力提高政府治理水平;深圳和广州都应着重把相对优势和长板潜力做强做优，深圳需进一步发挥创新活力及创新产出力长板，广州需注重提高政府治理能效。关键词:全球城市;指数评价;城市等级;发展动力中图分类号:F299 2文
3、献标识码:A文章编号:10077685(2023)03012009DOI:10 16528/j cnki 221054/f 202303120全球城市(Global City)是指在政治、经济及文化层面可以影响全球事务的城市。20 世纪 90 年代初期以来，中国相继有 40 多个城市提出建设国际性或国际城市，北京、上海、广州、深圳等一线城市更是积极朝着这一目标迈进。2010 年北京首次将建设世界城市写入政府工作报告，广州市城市总体规划(20172035 年)提出广州建设活力全球城市的目标愿景，上海市城市总体规划(20172035 年)提出上海 2050 年全面建成卓越的全球城市，中共中央 国务
4、院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见 提出深圳到本世纪中叶建成竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市。在多个城市加快建设全球城市的进程中，研究全球城市评价体系不仅有助于更好地认识和把握城市等级地位，更有利于找准和明确全球城市的发展规律和关键要素，为城市发展提供指引。一、全球城市综合实力评价研究现状21 世纪以来，全球城市评价研究主要分为两类:一类是学术研究型评价研究，偏重从学理的角度探索全球城市核心属性及其关键评价指标，其中一部分在提供理论指导的基础上，同时开展了评价指标应用实践，但很多没有连续性;另一类是实践型评价研究，更偏重从实践角度应用指标体系，对全球城市进行分类、评级、
5、排名等，这类评价报告多具有较强连续性，受到城市管理实务界和咨询界的关注。(一)学术研究型评价指标体系构建研究全球城市评价通常与其经济表现相关，但越来越多人认为，全球城市评价应是全面、综合的考量。021经济纵横2023 年第 3 期Abrahamson 使用两套指标对世界城市体系的位序进行研究，其中经济指标包括股票交易、国际性的银行与金融机构、跨国公司总部、资本外溢及综合服务公司，文化指标选取媒体音乐、电影及电视三种全球性的娱乐产业，在此基础上从综合的角度对全球城市进行等级划分。1 Forrest 等认为，全球城市处于全球经济发展水平的顶端，而这个地位取决于其融入全球经济的性质和程度，以及城市通
6、过金融和生产服务、文化或技术中心所产生的影响。2 Goerzen 等认为，全球城市的关键考核指标应包括多元文化环境、高水平的先进生产者服务业、与当地和全球市场的高度联系。3 Curtis 认为，当代全球城市前景复杂难测，其中“城市的权利”提供了一种更积极的愿景，它强调社会正义、环境可持续、保护生态系统、减贫、平等和宜居性。4 Derek 使用数据包络分析法，将全球城市实力指数(GPCI)六个维度的数据与效率边界进行基准比较，生成城市绩效的统一衡量标准，对全球城市进行分类评价。5 周振华提出了由全球城市网络连通性指数、要素流量指数和成长性指数等构成的全球城市发展指数，全面测度全球城市的动态发展情
7、况。6(二)实践型评价研究据咨询公司仲量联行的不完全统计，21 世纪以来，各类国际机构发布的具有持续性的全球城市评价指数排名有170 多种，7 有些基于评价指标体系产生的报告已持续多年，颇具参考价值。在评价全球城市综合实力的指标体系中，比较有代表性和权威性的主要有两个 2008 年开始正式发布的报告:一是由日本森纪念财团城市战略研究所发布的 全球城市实力指数(简称 GPCI 指数)报告，构建了包括经济、研发、文化互动、宜居性、环境和可达性六大功能的 70 个具体指标的体系，对全球 48 个城市进行评价。二是由美国科尔尼咨询公司发布的 全球城市指数报告(简称 GCI)，包含 全球城市综合排名 和
8、全球城市潜力排名，前者从商业活动、人力资本、信息交流、文化体验和政治事务五个维度评估当前全球最具影响力的 156 个城市，后者从居民幸福感、经济状况、创新和治理四个维度评估 156 个城市的未来发展潜力。近年来，全球城市综合实力评价相继涌现。2011 年，美国声誉研究院和普华永道先后发布了 全球声誉最佳城市 和 机遇之都指数 两个评价全球城市综合实力的指标体系。2014 年，仲量联行开始发布 城市发展动力指数;2019 年诸多综合性指标频繁推出，包括全球城市 500 强 城市动力指数 “一带一路”倡议下的全球城市报告(全球价值活力城市指数)全球城市发展报告 等。这些评价报告虽有相似的评价维度，
9、但各有侧重、颇具亮点。(三)全球城市评价研究现状评述至今，全球城市综合实力的评价指标仍莫衷一是，从流量节点到网络连接，再到创新、动力、可持续发展等评价维度相继涌现，为全球城市综合实力评价提供了新的考察要素。这既说明关于全球城市的评价尚未达成共识，仍在不断探索中;也说明城市必须不断寻求改进和变革以保持竞争力，否则将失去其中心优势8。总体看，全球城市评价指数研究呈现三个特征:一是指数的研发成为一个相对严谨的学术活动和学术产品。虽然制定一个永久可行的指数并不现实，但通过不断调试评价指标，可以增强评价指数的实用性及适用性。如，2021 年英国经济学人智库发布的 全球城市安全指数，将“网络信息安全”调整
10、为“数据安全”，主要由于随着越来越多的工作和商业转移到网络上进行，数据安全变得更加重要。二是全球城市评价研究不断扩充其评估城市的数量，以更好地发现新兴城市快速崛起的经验启示。如，GCI 评估对象由 2008 年的 60 个增加至 2021 年的 156 个。三是随着世界格局的变化，发达国家研发机构垄断的格局被打破，亚太地区成为全球城市评价研究的新阵地，且影响力逐渐扩大。如，日本森纪念财团发布的 全球城市实力指数，已成为全球城市综合实力研究的权威指数之一。我国学术机构或商业机构也陆续发布多个全球城市评价指数，并形成一定影响力。虽然全球城市评价的相关研究取得丰硕成果，但这些城市评价无论是学术研究还
11、是实践探索都仍有需要完善之处:第一，对城市的主要功能之一 政府治理的评价相对缺失。早期的全球城市研究把城市内部变化看作遵循自然法则的自然变化，忽视了政府的作用。无论是弗里德曼世界城市假说中的121经济纵横2023 年第 3 期七个命题，还是萨森的全球城市理论都鲜少涉及政府治理。第二，评价目标不明确，导致评价指标选择在结果性和路径性指标中摇摆不定。有些评价的目的是确定特定城市在全球城市等级中的位置，有些则是为了在对比的评价中为城市寻找改进和完善的空间。相对来说，前者应更关注结果性指标，后者应更关注路径性指标。但目前评价研究的指标选取都更偏重结果性指标。二、全球城市综合实力评价指标体系构建在权威指
12、标不断完善、地位日益巩固，新生指标抢占特色细分领域的情形下，建立新的评价指标体系，应更加注重理论支撑、现实价值及指标内涵，避免低效、重复性构建。(一)指标选取1 人本。城市的核心是人，城市治理主体在城市规划、建设、管理、服务等全过程中需要体现以人为本，因此，衡量全球城市最核心的标准应是这个城市是否适合人的生存和成长，能否增加居民的获得感、幸福感和安全感。2 发展。发展是城市的永恒主题。在全球近两万个城市中，公认的全球城市一定是在综合实力上达到一定水准和能级。首先，在经济总量、经济质量、产业能级等维度有优异表现;其次，根据全球城市的主要特征，应占据全球城市网络的节点、重要枢纽地位，对全球资源有较
13、强的协调和控制能力;最后，发展还应实现社会公平正义、环境共生。因此，可从全球城市的繁荣度、链通度和协调度来考察全球城市的发展水平。3 创新。创新是城市发展的第一动力，为城市美好发展的愿景提供不竭动力。创新的资源集聚力、活力、产出力三个维度可以对城市发展的动力机制进行较为全面的考察。4 未来。全球城市的战略规划都明确展示了其未来的发展趋势。如，未来 20 年纽约将朝着繁荣、公正、可持续和有弹性的方向发展;伦敦则要求在未来 15 年内建成国际竞争力强、低碳环保、轻松安全、机会充足、包容性强的城市;巴黎未来 15 年将建立一个更加多元、绿色宜居、创新发展、充满凝聚力的城市;中国全球城市创新实践践行“
14、人民城市人民建、人民城市为人民”理念等，更好地满足人民群众对美好生活的向往。纵观全球城市未来发展战略，可以归纳出未来全球城市的发展趋势，如开放、包容的共生趋势，数字、智慧的数智趋势，弹性、抵抗风险的韧性趋势等。5 善治。建设全球城市不仅要研究城市发展的表象，更要研究城市发展的内核即善治。全球城市要做善治的先行者，充分体现市场和政府相结合的强大效力，这样才能为城市生命体高效安全运转提供坚强保障。根据以上五个维度，基于科学性、可行性、客观性等综合考量，设计由 5 个一级指标、14 个二级指标和 35 个三级指标构成的全球城市综合实力评价体系。(见表 1)(二)评价方法采用离差归一化法(Minmax
15、normalization)对数据进行处理，即通过最大值、最小值对原始数据进行线性变换。对于正向指标，假设原序列为 x1，x2，x3，xn，进行转换的函数如下:yi=0 6xi min1jnx jmax1jnx j min1jnx j+0 4(1)对于负向指标，假设原序列为 x1，x2，xn，则转换函数如下:yi=0 6max1jnx jximax1jnx j min1jnx j+0 4(2)所有指数均由该指标下一层各三级指标评分经过科学加权计算得出。如，发展=繁荣度权重+链通度权重+协调度权重，繁荣度=GDP 总量评分权重+人均 GDP 评分权重+GDP 增速评分权重+世界 500 强数量评
16、分权重。221经济纵横2023 年第 3 期表 1全球城市综合实力评价体系一级 二级三级解释数据来源权重人本获得感幸福感安全感生活质量城市的生活成本和质量Numbeo 网站(2022)3税后月薪薪酬水平德意志银行 2020 年全球城市生活质量排名、美世咨询公司 2022 年全球城市生活质量排名、各城市的统计年鉴(2021 年数据)3宜居度根据治安、基础建设、医疗水平等经济学人智库 2022 年全球最宜居城市、Global Finance 2022 年全球最佳居住城市排名5人均寿命用来反映各城市居民健康的一项重要指标政府公报、新闻媒体报道数据等，深圳数据来自 2021 年度深圳市居民健康白皮书3失业率失业者占劳动力人口的百分比各城市统计年鉴(2021 年)，美国劳工部、英国国家统计局、国际劳工组织发布的公报、中国香港政府公报、新加坡2021 年劳动市场报告、日本总务省 2021 年度公报。为负向指标，数值越小说明城市表现越优异3犯罪率犯罪发生率等Numbeo 网站(2022)。为负向指标，数值越小说明城市表现越优异320发展繁荣度链通度协调度GDP总量城市的生产总值联合国相关部门发布的全