1、基金项目:北京市社会科学基金项目“双碳 时代北京创建碳中和示范城市的协同增效机制研究”(22ZGB004);北京第二外国语学院本科人才培养质量建设项目“课程思政示范课 当代中国外交”(11110016092)。收稿日期:2023-03-28作者简介:肖洋(1981-),男,湖南长沙人,北京第二外国语学院政党外交学院教授,博士。北冰洋环境治理:规范演化与标准设置肖 洋(北京第二外国语学院 北京 100024)摘 要:北冰洋环境治理是实现北极善治的重要组成部分,其中北冰洋溢油治理是重中之重。以北极理事会为代表的北极治理国际机制,建立了应对北冰洋海洋污染治理的规范体系,并主动与国际海事组织进行了规范
2、融合实践。北冰洋环境治理具有议题敏感性低、国际合作意愿强、机制运作灵活度高等特征,同时也面临地缘政治格局演变、行业标准推广难度大、国际互信程度低等现实挑战。北极理事会为北极海上防溢油治理设置了一系列操作标准,同时开启了国际机制竞争从议题设置权竞争向标准设置权竞争的序幕。中国应在人类命运共同体理念指导下,坚持制度性参与北极环境治理的方针,深化务实合作,为北冰洋环境治理贡献中国智慧与力量。关键词:北冰洋环境治理;人类命运共同体;北极理事会DOI:10.3969/j.issn.2096-9481.2023.02.003海洋环境保护是迄今为止北极理事会设置的三大约束性治理议题之一,其中海上溢油是造成北
3、冰洋生态环境污染的重要因素。北极环境安全面临一系列在世界其他地方不常见的溢油污染应对挑战,这些挑战包括恶劣天气、地理偏远、基础设施匮乏、极寒气候等因素。因此,有效的环保措施对于保护北极海洋环境免受石油污染事件影响至关重要。长期以来,北极国家希望通过多边协商、跨国合作的方式,共同应对北极海上石油开采工程可能造成的溢油污染问题。1由于历史原因,北极国家之间的政治互信度相对较低,跨国海上环保合作的实践经验相对不足,如何在北极溢油事故发生时明确北极各国的责任分工但又不涉及各国的主权利益,如何通过海上溢油治理来促进北极国家的相互理解与合作共赢,则为北极理事会围绕北极溢油治理议题的建章立制提出了新的使命。
4、相关的治理规范,也必然是从建议性的操作指南向约束性政府间协议的演化进程。一、北冰洋环保治理规范体系演进北冰洋环保治理的规范体系建设,已经从以北极国家的国别规范为主,逐渐向以国际组织出台的普适性国际规范转变。国际组织作为北冰洋环保治理规范设计的主体力量,对北极环境治理的发展方向和现实成效具有不容忽视的影响力。当前北冰洋环保治理存在各级国际组织决定国际规范安排的基本框架,并遵循自下而上的规范演进原则。因此,从全球治理的维度来思索北冰洋环保治理规范体系的演进,需要重视北极地区国际组织进行建章立制的具体过程。(一)北冰洋石油运输管理规范2004 年,北极理事会下属的海洋环境保护工作组制定了 北极海域成
5、品油与石油产品转移指南(Guidelines for Transfer of Refined Oil and Oil products in Arctic Waters)。该指南适用于北极地区所有的冰层覆盖海域,旨在防止船舶在运送货物及燃油过程中所造成的石油产品泄漏事故。北极海域成品油与石油产品转移指南 明确了51国家林业和草原局管理干部学院学报2023 年第 2 期生态文明一整套关于北极海上石油勘探、开采、运输等各个作业环节的技术标准,以推动北极国家监管机构间的协调立法与执法活动,采取共同的管理政策与操作流程。该指南设置的防止北极海事石油泄漏的方法包括:保证船舶或钻井平台已经使用了有效的预防
6、措施;保证在意外情况发生时能够有充足的应急能源;保证在成品油与石油产品运输过程中,管理者与员工能够安全、谨慎地工作。2北极海域成品油与石油产品转移指南 设置的技术标准,属于推荐使用,虽不具有约束性,但其出台的初衷有三:一是采取非约束的规范,尽可能推动北极理事会成员国对此议题达成共识;二是检验北极海上石油开发实践对该套标准的接纳程度;三是为进一步推广北极油气开发设置标准奠定基础。尽管该指南的技术标准并未被北极国家进行内化处理,但在实际操作层面,所有北极海上油气勘探作业的经营者普遍采纳并执行了该套标准的要求。北极理事会设置的这套相对已经较为严格的北极防止海上溢油技术标准,其最终目标是以此标准为基础
7、,促进北极国家出台相同或更为严格的标准,从而尽可能地保护北极海洋环境。(二)北冰洋油气开发环保规范为了进一步加强对北极海上油气开发、推广操作进程的标准化,2009 年 4 月 29 日,北极理事会海洋环境保护工作组出台了 北极海上石油和天 然 气 指 南(Arctic Offshore Oil and Gas Guidelines),协助各国管理者制定标准,供所有北极海上油气开采作业的管理者参照使用,并贯穿到北极海上油气开采活动的始终。北极海上石油和天然气指南 设置了北极海上油气活动所有阶段的技术标准,但不包括海上油气运输环节。该指南所设置的技术标准虽然也属于非强制性,但相对于 北极海域成品油
8、与石油产品转移指南,其标准设置出现了两大明显变化。一是将天然气纳入北极海上能源开发的标准设置过程。这与 2007年 9 月北极第一个海上天然气开发项目 挪威斯诺赫维特(Snohvit)液化天然气项目正式投产直接相关。二是将保护北极原住民的文化传承与生存资源作为北极能源开发的前提条件。3北极海上石油和天然气指南 可以在产业规划石油和天然气活动时提供帮助,也可以帮助公众了解海上石油及天然气活动的北极环境问题和实践措施。该指南确定了一系列建议措施,并在 联合国海洋法公约 等现有国际公法的允许范围内,向所有北极海上石油及天然气活动提供战略措施概要,从而推动北极国家协商制定适用于北极地区的能源开发标准。
9、(三)北冰洋石油污染治理规范在 2013 年的北极理事会基律纳峰会上,紧急预防、准备和反应工作组提交了 防止北极海域石油污染的建议与总结报告(Summary Report and Recommendations on the Prevention of Marine Oil Pollution in the Arctic),旨在解决北极海上石油和天然气活动、石油运输和陆地活动所造成的海洋石油污染问题。这份报告本质上是一份分析当前各个国际组织或北极国家预防溢油措施、规范、技术标准、准则的文献综述,确定了一些相关的现行标准、规定、计划和经验,以及潜在的合作和专业知识共享领域,从而为北极国家在这一领
10、域的未来合作奠定了基础。防止北极海域石油污染的建议与总结报告提供了减少石油泄漏风险的最佳措施或建议行动方案。“最佳措施”(best practices)是指有效的预防管理措施,旨在完全消除污染物泄露到海洋环境中的事故发生可能性。4通常而言,最佳措施并非是强制性措施,但操作方之间共享最佳措施有利于构建安全的操作环境。最佳措施的内容主要包括以下几个方面:一是提供更加准确可信的当地冰川及海洋气象情况的信息;二是对现实操作中的主要隐患进行确认,并指导风险分析;三是实施大量措施来减轻风险;四是维持一个健康、安全、环境管理系统,根据实际操作环境对系统进行定期更新;五是根据管理系统的更新来同步加强对职员的能
11、力培训;六是通过对程序的监督和更新以及培训,不断促进系统的发展;七是创建全方位的安全环境;八是实施研究数据与成果的共享。5防止北极海域石油污染的建议与总结报告提议北极理事会建立一个包括研究成果与传统经验的数据库,其中涵盖北极理事会所有成员国的科研项目、参考资料、研究报告、科研人员信息61国家林业和草原局管理干部学院学报2023 年第 2 期生态文明等内容,新的研究和发展就可以在已有项目的基础上进行,从而促进项目研发的效率。数据库还包括了各种条件下的最佳实践方案,为各产业及官方组织提供有价值的资源。规范的发展通常滞后于技术的发展。防止北极海域石油污染的建议与总结报告 设置了更多的目标导向型规范,
12、以适应防止泄油污染的技术发展。(四)北冰洋油气安全生产规范北极国家管理和影响着北极地区的石油及天然气产业。在此基础上,2014 年 3 月,北极理事会“北极海洋环境保护工作组”发布了 系统安全管理与安全文化:避免北极离岸油气操作大事故(Systems Safety Management and Safety Cul-ture:Avoiding Major Disasters in Arctic Offshore Oil and Gas Operations),旨在通过设置油气生产操作的管理制度和北极标准,防止北极海上石油及天然气产业因操作失误而造成重大事故。北极海洋环境保护工作组在撰写该报告的
13、过程中,对深水地平线(Deepwater Horizon)事件的相关调查和建议进行了研究,包括调查、听证及利益相关群体研讨会的意见。6最终文本分发给北极理事会成员国、观察员国、学术界、非营利性国际组织和行业协会等其他利益相关方参考使用。需要指出的是,该报告的出台受美国的影响较大。由于美国政府在 20152017 年担任北极理事会轮值主席国,这为美国提供了影响该理事会的重要机会。且加强海洋环境保护是奥巴马政府北极政策的重要举措,美国出于为此施政目标提前做好铺垫的初衷,一方面,主导北极海洋环境保护工作组的相关工作,撰写了 系统安全管理与安全文化:避免北极离岸油气操作的重大灾难;另一方面,于 201
14、4 年 3 月同步出台了 北极离岸油气治理:美国的领导角色(Offshore Oil and Gas Governance in the Arctic),提出将主导北极油气开发的标准设置,作为美国增强北极治理话语权的重要途径。7二、北冰洋溢油治理的规范融合国际社会对北冰洋环保治理规范体系演变的持续关注,预示着北极环境治理必将向精细化方向发展。北冰洋溢油治理是北冰洋环保治理的核心领域,厘清相关国际规范的共性特征,有利于促进规范融合,以提升整体治理成效。验证北极地区国际组织围绕北冰洋溢油治理议题的建章立制成效,有助于检视北极理事会在构建环保治理知识谱系过程中与国际海事组织规范体系的融合路径。(一)
15、北冰洋溢油治理的权威获取2017 年 5 月 11 日,北极理事会第十届部长级会议在阿拉斯加的费尔班克斯召开,会上出台了 标准化:北极防止石油泄漏的工具(Stand-ardization as a Tool for Prevention of Oil Spills in the Arctic),提出了具有一定约束力的预防北极石油泄漏技术标准。至此,北极理事会围绕北极海上石油污染治理问题所进行的建章立制活动,终于从建议性规范走向强制性规范,反映出北极理事会已经认识到标准设置对增强自身权威性的支撑作用。然而,北极理事会并非专业性国际组织,其设置的技术标准不仅面临是否具有专业权威性的考验,同时还面临
16、既有北极海上溢油治理标准体系的竞争。因此,北极理事会选择的并非独树一帜、另起炉灶,而是博众所长,在标准设置的各个阶段,融入既有各个标准体系的制定方,从而使得北极理事会出台的这份技术标准,成为集体智慧的结晶。不仅最大程度减少了标准体系间的竞争性,而且提升了北极理事会在北极海上泄油治理方面的话语权。这种“借势融合”的标准设置策略,在减少标准设置成本的同时,无形之中加快了北极理事会迈向标准设置权威主体的步伐。顾名思义,“借势融合”策略是指新兴国际组织为了提升自身的国际影响力与权威性,在特定治理时机下借助其他国际组织的美誉度或权威性,将这些优势合理地融入到自身的标准设置过程中,以便提升规范推广成效。“借势融合”策略并非是简单的“拿来主义”或“拼凑主义”,而是注重融合与沟通,通过跨国际组织沟通与协调,从而将其他国际组织彼此相关但功能分离的既有规范,整合为一套为特定治理议题服务的规范与标准体系。“借势融合”策略的优势不言而喻,一方面尽可能减少来自既有国际规范体系的标准竞争压力,另一方面有助于降低新建标准体71国家林业和草原局管理干部学院学报2023 年第 2 期生态文明系的推广成本。最为重要的是,