1、第 卷第期 年月同 济 大 学 学 报(社会科学版)J o u r n a l o fT o n g j iU n i v e r s i t y(S o c i a lS c i e n c eE d i t i o n)V o l N o J u n 收稿日期:基金项目:国家社会科学基金重大项目“粤港澳大湾区世界级城市群治理体系创新研究”(&Z D ).作者简介:叶林,中山大学政治与公共事务管理学院教授,博士生导师.城市绿色治理何以可能?“双碳”目标下的城市治理转型叶林,邓睿彬(中山大学 政治与公共事务管理学院,广州 )摘要:中国力争在 年前实现碳达峰、年前实现碳中和的目标,为此,需要推动
2、经济社会的系统性转型.作为人口、资源等各类要素的集聚地,城市已成为我国碳排放的主要来源.随着经济和社会的发展,我国高度重视生态文明战略,积极推进城市绿色发展的政策体系,以实现城市治理目标和城市治理体制的转型.碳达峰和碳中和目标不再只是环境领域的话题,而是新时代下中国城市高质量发展与治理的新要求.在传统上,我国城市发展一直依赖于高能源消耗、高污染排放的经济增长模式,忽视了生态文明对生产力和经济发展的促进作用.为构建城市绿色治理模型,需要融合价值理性和工具理性,形成政府、企业和社会共同参与的绿色治理理念,引导城市的绿色转型,促进城市的低碳发展,从而实现城市能源系统转型、居民生活方式绿色转型、产业结
3、构高质量转型的新时代城市治理目标.关键词:城市治理;绿色治理;双碳目标;低碳发展中图分类号:X 文献标识码:A文章编号:()一、引言城市是人口、交通、建筑、工业等各类要素集聚的场所.快速的城市化进程在为经济社会带来繁荣的同时,也带来了一系列环境问题,其中最为突出的 就是气候变 化 和 碳 排 放 的 相 关 问题.自 世纪工业革命以来,化石燃料为工业生产带来了更高的效率,成为人类社会发展不可或缺的资源,但也引发了一系列环境污染问题.世纪中期,面对全球人口规模剧增、传统能源消耗过快、经济增长等因素带来的环境压力,人们开始反思“增长是否等于发展”这一问题.由此,在联合国的倡议下,各国对全球经济发展
4、和环境保护的相关议题展开讨论,并对可持续发展战略达成共识,在发展经济的同时,兼顾生态环境的保护.与此同时,随着美国重新加入 巴黎协定,已完成工业化进程的欧美发达国家纷纷聚焦清洁能源转型.年月,我国在第七十五届联合国大会上向世界郑重承诺,中国二氧化碳排放力争在 年前达到峰值,实现“碳达峰”,继而争取在 年前实现“碳中和”目标(以下简称“双碳”目标),成为全球治理、建设人类命运共同体的典型范本,承担了重要责任.我国一直以来高度重视生态文明建设和绿色发展.党的二十大报告提出,“积极稳妥推进碳达峰碳中和”,强调“实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”,明确了“双碳”目标的战略地位及其带
5、来的深刻变革.从全球各国的碳治理经验来看,城市地区的碳排放量占各国总排放量的,中国的数据则达到,主 要 来 源 于 建 筑、交 通、能 源 等 领域.年,我国能源消费总量为 亿吨标准煤,高度集中在城市,其占比高达.与此同时,虽然经过多年努力,我国在能源强度建设方面取得巨大进展,但煤炭消费比重仍高达同济大学学报(社会科学版)第 卷,占据了 以上的碳排放量.经济的发展离不开能源消耗,我国经济发展中长期存在的化石能源消耗占比偏高的问题势必会导致二氧化碳排放量的进一步提升.达成“双碳”目标并不是放弃经济发展,而是强调如何兼顾经济发展和碳排放的目标,这成为我国进一步发展急需探讨的话题.因此,作为碳排放的
6、主要来源,城市是双碳目标实现的重要场域,其发展模式对我国在全国范围内实现“双碳”目标起着关键作用.在不同的时代和背景下,城市的发展模式不同,从而城市管理模式和治理理念也大不相同.控制城市碳排放总量,离不开对城市能源消耗的控制,而能源消耗不但取决于城市规模、人口数量、产业结构、居民消费观念等因素,更离不开城市治理理念、体制及能力的支撑.目前,根据我国的“双碳”目标,从碳达峰到碳中和的时间仅有 年,远远少于欧美发达国家的实现时间,这对我国经济社会的发展提出了前所未有的挑战,也为城市的进一步发展增加了更多约束.我国城市以往依赖于高能耗的发展模式已无法满足“双碳”目标的需求,城市治理急需转变,以确保“
7、双碳”目标的实现.在城市低碳转型过程中,治理理念的创新至关重要,其不但引领城市治理模式转变,也对城市的发展模式起着决定性的作用.在我国争取实现“双碳”目标的背景下,如何实现经济高质量发展,提升人民生活水平,同时实现城市的可持续发展目标,成为城市治理实务界和学术界急需探讨的命题.因此,本文首先从治理目标和治理体制回顾我国城市治理转型历程,并在此基础上提出我国城市在“双碳”目标下的绿色治理框架,进而基于此框架展开讨论,提出城市绿色治理的推进路径.二、城市治理变革和绿色转型城市治理是治理概念在城市场域中的应用和延伸,是治理在城市环境中表现出的特性和运行方式.我国城市治理可以从宏观、中观和微观角度进行
8、定义.从宏观角度看,城市治理是对发生在城市地域空间内的公共事务的整体治理,旨在推进经济、社会、生态等方面的可持续发展,其治理主体主要包括城市中的政府、企业、社会组织和居民.在中观意义上,城市治理强调了城市公共事务管理中的政府职责,涉及城市管理、规划、建设全流程中不同的政府部门行使的职权和责任,并提供各项城市公共服务.狭义的城市治理是指各地城市管理部门的具体职责,主要包括综合执法、环境卫生等服务.“双碳”目标的提出,对我国城市治理的理念和方式提出了新的要求和挑战.促进经济发展和能源消耗的脱钩,实现城市的低碳发展,需要城市治理目标和体制的根本性转变.与此同时,数字技术的发展和居民公众意识的提升也丰
9、富了城市治理的政策工具箱.因此,本文从我国城市治理目标及其体制转型着手,回顾改革开放以来我国城市治理的转型和特征,以期提出符合中国城市可持续发展、有利于实现“双碳”目标的绿色治理路径参考.(一)城市治理目标转型地方政府不但是公共产品和公共服务的生产者,还对经济发展模式起着关键作用.改革开放初期,我国城市政府的工作重心主要为经济建设,其治理目标也围绕着城市经济发展而展开,主要是通过城市居民所在工作单位来进行社会治安稳定、道路修缮、环境卫生等方面的管理.在这一时期,城市政府着眼于提升城市短期的经济竞争力,忽视了发展的可持续性,未能充分重视社会和环境的均衡发展,以及城市居民对环境治理的需求.以经营城
10、市土地来获取经济增长的方式,虽然有力推动了我国城市的发展和改造,但是也给城市文化和居民权益带来了复杂的影响.随着城市化进程的推进,经济发展水平得到进一步提升,原本基于单位的城市管理模式逐渐失效.农村人口大量流入城市,城市政府的管理职能也由简单的市政职能扩展为兼顾社会管理、公共服务、流动人口管理等的管理职能.然而,城市间激烈的经济竞争使得这一时期的城市政府侧重城市运营,以市场化机制配置城市资源,寻求城市资产价值的增长.虽然这一时期的政府治理目标已开始将注意力转向城市居民生第期叶林等:城市绿色治理何以可能?活条件的改善,但仍是建立在经济利益目标基础之上的公共服务供给.随着城市人口的剧增和城市区域的
11、扩大,城市居民对公共服务的需求及对城市环境治理的要求不断提升,城市发展逐步由单纯地强调经济发展向兼顾社会福祉转变.年,生态文明体系建设首度被纳入国家发展五年规划当中.年,我国宪法将经济工作和城乡建设、生态文明建设放在同等重要的位置上.党的十八大报告提出,“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求,全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”.党的十九届五中全会提出要“完善生态文明领域统筹协调机制,构建生态文明体系,促进经济社会发展全面绿色转型”.党的二十大报告提出“加快发展方式绿色转型.推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的
12、关键环节”.城市治理目标在强调经济发展的基础上开始重视环境治理.(二)城市治理体制转型伴随着城市治理目标的变化,我国城市治理体制也经历了由城镇建设初期政府主导经济发展,到市场化改革时期政府行政机制与市场机制并存,再到政府主导、市场和社会力量合作参与经济社会建设的转变.新中国成立初期,城市治理的目标主要是提升城市的经济竞争能力,治理体制主要是政府独立主导.这一阶段的地方政府在城市治理方面主要以落实中央政府提出的发展计划为主,对城市发展策略、社会管理、经济建设等方面缺乏足够的自主权.与此同时,由于中央及各地政府的目标集中在经济增长上,环境问题并未受到足够重视.随着城市生产活动的增加,环境污染事件引
13、发了各级政府对城市发展过程中的环境保护问题的关注.年,我国宪法首次规定“国家保护环境和自然资源,防止污染和其他公害”,为环境保护提供了法制基础.同年召开的十一届三中全会指出全国经济社会发展的重点转到社会主义现代化建设上,环境保护领域的法制建设逐步完善,并被确定为一项基本国策.年,第三次全国环境保护会议通过了环境保护的“三大政策”和“八项制度”,指出要探索具有中国特色的环境保护道路,推进实现经济建设、城乡建设和环境建设的共同发展.在此阶段,虽然我国逐步建立起了一整套环境保护政策体系,但是与这一时期以一元政府为主导的治理体制相对应,环境治理问题主要是由政府发布行政命令并通过科层制执行,部门间缺乏横
14、向互动,市场和社会力量并未参与到城市环境治理的过程中.改革开放以后,随着财政包干、分税制改革等政策的推进和实施,地方政府的治理能力和积极性被充分激发,在地方发展战略上拥有更多的话语权.与此同时,在技术、经济的迅猛发展以及全球化冲击的背景下,城市政府间的竞争不再局限于单纯的经济建设能力,人文、自然环境等逐渐受到政府的重视,城市治理目标变得更加多样化.年,中央政府明确提出了建立市场经济体制的目标,并指出市场应在资源配置中发挥基础性作用,行政体制改革开始在各级政府推行,市场化手段也被城市政府应用于社会治理、经济建设等方面.以政府为唯一主体的公共事务管理体制开始向政府和非政府组织共同参与的模式转变,以
15、提升城市治理效能.年,全国多个省份开展水污染物排放许可证试点工作,太原、贵阳等地开展大气排污交易.年,全国多个省市试点建立环保投资公司,一些城市通过政企合作,运用“建设经营转让”的B O T(b u i l d o p e r a t e t r a n s f e r)方式建设和运行城市污水处理厂.年,国务院审议通过 中国 世纪议程,提出了我国可持续发展总体战略和政策.年,国务院关于环境保护若干问题的决定 明确提出要实施污染物总量控制,健全法制建设,大力发展环保产业,并对相关企业执行税收减免等优惠政策.随着我国政府职能的进一步转变和民众参与公共事务意识的增强,城市治理中的“政府市场”二元结构
16、已无法满足城市日益复杂的治理任务和居民公共服务需求,社会组织在城市治理中逐渐发挥其作用,因此,急需提升对社会组织的培育,以促进多元主体参与到城市治理中.社会组织通过宣传教育、环境工程治理、委托监管等方式逐步融入环境治理体制中,形成政府、市场、社会等多元主体共同参与的城市治理体系.年,国务院机构改革和职能同济大学学报(社会科学版)第 卷转变方案 提出“改革社会组织管理制度”,放宽针对重点培育和优先发展的行业协会商会类、公益慈善类等类型社会组织的登记许可条件.与此同时,鼓励居民和社会组织参与环境治理的相关法制建设也逐步完善.年,新 环境保护法 对有关环境保护方面的公益性诉讼做出明确规定,鼓励社会组织参与维护公共利益,从事环境保护公益活动.此后,贵阳市、昆明市等地对环境公益诉讼展开积极探索,鼓励社会组织积极参与公共事务治理.年,国务院印发了 关于构建现代环境治理体系的指导意见,提出进一步构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系的实施意见,有效吸纳市场力量和社会组织的参与进而成为治理体制转型的重要方向.(三)城市治理绿色转型城市的发 展 不 仅 提 升 了 城 市 政