1、 246 市 场 区域治理 MARKET PPP 模式下城市污染场地投融资主体之间 的博弈分析 张家峰，蔡昊凌，杜芸*，杨青，刘碧云 南京工业大学经济与管理学院 摘要：在城市污染场地治理修复项目中，政府的激励政策是刺激社会资本积极参与投资的重要手段。为探索 PPP 模式下城市污染场地投融资主体之间的关系，本文构建了地方政府激励策略和社会资本所有者投资行为的演化博弈模型。研究表明：政府和社会资本所有者的关系可能呈现（激励投资）、（不激励不投资）两种均衡状态。究其原因：初始选择对模型影响较大，社会资本受政策影响明显，在没有足够利益驱使的情况下，往往不会主动参与污染场地修复项目中。政府实行激励政策的
2、成本不超过投资收益时，该政策对治理项目的顺利实施起到正向的激励作用。因此，通过合理控制融资成本、完善场地修复相关法律法规、保障社会资本应得收益等一系列措施，将对污染场地治理修复投融资起到一定促进作用。关键词：污染场地；投融资；演化博弈；PPP 模式 中图分类号：X196 文献标识码：A 文章编号：2096-4595(2023)23-0246-03 作者简介：张家峰，生于 1970 年，男，安徽金寨人，博士，副教授，主要研究方向为资源与环境经济、应用计量经济学、科技创新管理；杜 芸，生于 1977 年，女，博士，副教授，研究方向为区域经济、环境经济。基金项目：国家重点研发计划场地土壤污染成因与治
3、理技术专项“污染场地风险管控机制与经济政策技术体系研究”项目（2020YFC1807500）。一、引言 自 2014 年 全国土壤污染状况调查公报发布以来，2016 年和 2018 年又相继出台了 土壤污染防治行动计划（又称“土十条”）和土壤污染防治法，这些政策与法律的出台有力地推动了污染场地治理修复行业的发展。但由于污染场地修复项目区别于一般项目，污染场地因其具有的隐蔽性、滞后性及复杂性等特点，导致治理修复耗资大、周期长，抑制了社会资本参与的积极性，大部分项目只能依靠地方政府作为投资主体，资金瓶颈成为制约我国污染场地治理修复产业发展的主要因素。为解决资金瓶颈问题，我国不断改进污染场地投融资机
4、制，投资供给逐渐由财政拨款的单一形式，以政府投资为主，多渠道、多元化、多层次的污染场地投资机制转变，开发出了多种社会资本参与的投融资模式，包括：PPP、“污染者付费”“受益者付费”、BT、地票制等模式。其中应用较为广泛的是 PPP 模式。针对污染场地项目的资金来源问题，地方政府要加强与私人团体的联系，以克服资金不足的障碍，丰富资金来源的渠道1。蓝虹等人认为土壤修复应坚持“污染者付费”的基本原则，而政府性资金可以补充“污染者付费”原则的市场失灵。在我国“污染者付费”由于多种原因导致难以完全承担全部土壤污染治理费用，因此土壤修复政府性资金应采取政府性信托基金。但我国目前所实行政府性基金难以满足土壤
5、修复需要，因此，可以借鉴美国超级基金的成功经验，应该尽快完善我国相关法律，明确基金的资金来源，构建基金的运行和管理机制2。高彦鑫等人借鉴美国超级基金制度和英国“棕地”政策的资金管理制度经验，构建了适合中国土壤治理和修复发展现状的资金框架。并认为可以借鉴重庆土壤修复的融资运作模式，建立以市场基础手段、政府财税政策补贴、社会资本多方参与的资金运作模式。为了吸引社会资本，必须创建有效的融资模式。长期有效的收益回报机制和稳定的现金流是PPP模式与土壤修复领域相结合的关键3。为支持土壤污染修复，必须创新绿色金融政策机制，可以尝试利用土壤污染专项治理债 247 市 场 区域治理 MARKET 券进行融资4
6、。为了解决 PPP 项目过程中政府和私人企业双方合作过程中的低效率问题，范利军等人在对棕地治理传统融资模式进行分析的基础上，从构成主体的参与驱动力、参与形式、盈利能力三个方面探讨棕地治理 PIPP 融资模式的运行机制与构成要素5。已有文献对污染场地治理PPP 模式中资金来源、公私合作效率问题进行了探讨。忽视了PPP 项目中政府和社会资本参与投资的出发点存在差异，双方在不同条件下往往会采取不同策略，基于污染场地修复行业的相关影响因素，本文将利用演化博弈理论，构建地方政府与社会资本所有者之间的演化博弈模型，分析地方政府与社会资本在污染场地治理修复中的博弈关系，以期为促进社会资本所有者积极参与污染场
7、地治理修复提供依据。二、污染场地治理修复 PPP项目地方政府和社会资本所有者之间的博弈 PPP 模式的核心是建立双方的深层次合作关系，而并不是进行单纯的社会资金筹集关系。在这种模式下，地方政府方面也必须深度参与到项目中，与社会资本共担风险，共同享受收益。因此，在地方政府与社会资本所有者为污染场地项目提供资金的同时，双方建立了深度的合作关系，项目的运行和实施过程都力求合作共赢。但是我国现行投融资体制存在政府和社会资本在投资领域分工不够明确，政府投资范围界定不清的问题6。污染场地治理修复 PPP 项目治理修复过程中所面临的各种风险双方都将承担，又因为地方政府与社会资本所有者利益出发点的差别，这就形
8、成了复杂的博弈关系。本文将充分考虑影响政府和社会资本双方的因素，建立博弈模型，探究双方关系的内在机理。（一）影响污染场地 PPP 模式投融资的因素 在污染场地治理修复的投融资过程中，地方政府和社会资本所有者都会被不同的因素影响，这些因素正是产生政府激励政策和社会资本所有者投资与否的关键。对政府和社会资本所有者都会产生影响的有：（1）市场经济因素。在市场经济体制下，污染场地修复项目这种时间跨度长、投资成本高的项目受经济环境影响更加明显，会出现投资成本增加、收益降低的风险。（2）工程技术因素。由于政府和社会资本所有者一般不直接参与污染场地的修复治理过程中，他们对实际的修复技术并不能实时了解，不适宜
9、的修复技术会直接影响到修复成本和修复时间，这就直接增加了项目风险。政府不仅仅考虑经济方面给自己带来的收益，还要考虑政治方面的影响：1.政治执行因素。在大力推崇绿色经济的今天，需要地方政府紧随中央对污染场地方面的战略目标和政策，并在一定程度上降低经济收益的重要性。2.公众满意因素。污染场地对周边环境一般都有一定程度的影响，如果不积极治理，周边居民的居住环境受到影响，将大幅降低民众的满意程度。由于信息不对称缘故，社会资本所有者在投融资过程中承担的风险更大，其仅要关注社会和市场的现状及未来趋势，还需要考虑以下因素：1.政治环境因素。社会资本所有者不光要考虑项目的投资成本、投资收益，还要考虑政府对社会
10、资本所有者的态度以及政府信誉。2.风险分担因素。在投融资过程中为切实保护存在信息差的弱势方，需要详细考虑并与政府签订风险分担、利益分配以及政府担保等合约。因此，在污染场地治理修复过程中，为解决资金难题，如何吸引社会资本所有者的关注和投资，是整个行业有序发展的重中之重。在这个过程中，各级政府理应采取相应措施，通过政策扶持提高对社会资本的吸引力，以此来进一步提高它们的参与主动性。比如，地方政府可以借助贷款贴息方式，进一步降低社会资本的贷款成本，还可以有针对性地推出定向减税措施，促进投融资渠道的多样化，进一步推动新运行机制的形成，保障污染场地治理修复项目的实施。（二）地方政府和社会资本所有者博弈模型
11、的基本假设 在污染场地治理的PPP项目中，政府和社会资本所有者是核心利益的博弈主体。各级政府最为关心的问题是，如何顺利地引进资金，如何顺利地推进项目以及如何得到最好的效益，而在这个过程中社会资本所有者最为关心的是投资过程中可能遭遇的各类风险和投资能够取得的实际效益。政府可能会误判当地的市场环境，从而导致出台错误的政策，给市场带来一定的不良影响；而社会资本所有 248 市 场 区域治理 MARKET 者会由于对信息把握不充分，也需要进一步进行调整决策，让自身的利益实现最大化。由于双方信息的不对称必然要在不断地磨合中优化合作的规则，这注定是一个不断寻求最优解的博弈过程。假设在博弈模型中，政府有激励
12、、不激励两种选择，社会资本所有者有投资或不投资两种选择，假设 0为政府采取不激励政策时社会资本也未投资的收益；1是政府不激励而社会资本所有者仍对污染场地治理项目进行资金投入的情况下，政府方面可能得到的实际收益，如环境方面的长期利益；2是地方政府实施激励措施必须付出的成本，如各级财政多付的补贴等；3是政府实施激励措施且社会资本所有者参与投资的收益，如政府影响力的提升、群众满意度的进一步增加等；对于社会资本所有者，0为社会资本所有者投资治理项目时获得的固定收益；1为社会资本所有者选择对项目进行投融资时付出的成本；2为社会资本所有者在对该项目进行投融资时，得到的激励收益。基于以上假设，将演化博弈相关
13、变量列示如表 1所示。假设政府对社会资本所有者实施激励政策的比例为 x，选择不实施该项政策的比例是（1-x）；污染场地治理社会资本所有者选择进行投融资的比例为 y，不投的比例为（1-y）。双方的非对称博弈矩阵见表 2。三、结论 本文通过研究污染场地投融资主体之间的博弈关系，产生的主要结论如下：（1）由于模型受初始状态影响明显，地方政府在实行激励政策时，社会资本所有者所能获得的固定收益 0与响应政府号召时获得的额外收益 2越少，系统收敛于帕累托的劣均衡的可能性越大。（2）在社会资本所有者参与投资时，政府实施激励措施获得的收益 3大于政府不实施激励政策的收益 1，则 y*相对减小，使得阙值减小，区
14、域面积较之面积进一步减小，系统能够得到最优均衡的概率增大。（3）由于污染场地对市民们的影响深远，政府需进一步加强宣传，加强人民群众的环境意识，从而拓宽投融资的渠道，扩大投融资市场，让人民充分享受政策优惠 2，得到环境和社会效益，最大限度降低 1。（4）政策实施成本 2偏高是部分地方政府不实施激励政策的主要原因，在地方政府实行激励政策获得的收益 3低于政策实施成本 2时，系统将收敛于帕累托劣均衡。参考文献 1 Charles Bartsch,Bar-bara Wells.Local brownfield financing tools structures and strategies for
15、spurring cleanup and redevelopment J.North-east-Midwest Institute,2006:10.2 蓝虹,马越,沈成琳.论构建我国政府性土壤修复信托基金J.上海金融,2014,(12):94-97.3 高彦鑫,王夏晖,李志涛,李松,马睿,马薇.我国土壤修复产业资金框架的构建与研究J.环境科学与技术,2014,37(S2):597-601.4 董战峰,璩爱玉,郝春旭,李红祥,余晓文,Mark Halle.中国土壤修复与治理的投融资政策最新进展与展望J.中国环境管理,2016,(05):44-49.5 范 利军,戴亚 素,赵沁娜.城市棕地治理 P
16、IPP 融资模式 研 究 J.环 境 科 学 与 技术,2015,(07):171-175.6 孙宁,徐怒潮,李静文,张文博,张岩坤.2020 年我国土壤修复行业发展概况及“十四五”时期行业发展态势展望J.环境工程学报,2021,15(09):2858-2867表 1 演化博弈相关变量及含义 变量 含义 0 政府采取不激励政策时社会资本也未投资的收益 1 治理修复完成时不实施积极的激励政策的政府额外收益 2 政府实施积极的激励政策所需付出的成本 3 政府实施激励措施且社会资本所有者参与投资的额外收益 0 投资污染场地治理项目的固定收益 1 投资污染场地治理项目必须比其他项目多付出的成本 2 社会资本所有者响应政府号召所得到的额外收益 表 2 地方政府和社会资本所有者非对称博弈矩阵 参与人 社会资本所有者 投资（y）不投资（1-y）政府 激励（x）0-2+3，0-1+2 0-2，0 不激励（1-x）0+1，0-1 0，0