1、2023.4宁夏党校学报基层治理“国家社会”视角下基层治理的行为选择与调适基于基层政府行为逻辑的考察许波荣1,2（1.中共无锡市委党校（无锡市行政学院）基本理论教研室，江苏 无锡 214000；2.河海大学 马克思主义学院，江苏 南京 211100）摘要：基层政府是联系国家体制和基层社会交互作用的真正“接点”，它能推动国家和社会的力量在保持适度张力的同时相互合作形成治理合力，在国家治理体系和治理能力现代化中扮演至关重要的角色。作为一项解释性研究，从基层政府的行为逻辑中分析和研究其在实际中的角色、不同治理路径以及形塑该路径的条件与因素十分重要。基层政府在国家代理人、公民代理人和自利性经营者角色的
2、交互影响下，催生了“不出事逻辑”“完成任务逻辑”和“打造亮点逻辑”，并带来临时的权宜性治理、层层加码的新压力体制和碎片化差异化执行等困境。面对体制约束下基层政府行为的同构性、各地实际状况的差异性和基层治理模式选择的多样性，需要通过制度赋能、协同共治和机制创新来激发基层政府的动能、效能和潜能，实现基层政府复合创新。关键词：基层政府；行为逻辑；复合创新；治理模式中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1008-2921（2023）04-0114-06在中国基层治理研究中，“国家社会”框架是经典的且不可或缺的研究框架。21世纪以来，虽然国家政权的建设为基层治理创造了某种“政治机会结构”，将基层的社
3、会事务吸纳进入行政体制，但社会稳定不仅仅是政治表达能力、吸纳能力的问题，还包括国家的消化能力、解决能力。而消化能力、解决能力又和负责具体事务治理的一线基层行政能力有关。就此而言，当前中国社会治理体系和治理能力现代化过程中，必须借助于一线基层，来安排机制创新，从而使得来自国家和社会的力量在保持适度张力的同时相互合作形成治理合力。这一主体显然是上级政府与社会公众间的“联系人”，而并非单纯的“政策执行者”；这个过程显然是一个高度强调实践逻辑的过程，而并非单纯的宏观政策安排或“顶层设计”，正是在这个意义上理解基层政府自身的行为逻辑，并从中提炼出基于实践的机制性经验就显得尤为重要。因此，作为一项解释性研
4、究，本研究以基层政府的角色和功能为切入点，通过对其行为的观察、判断和总结，展开对基层治理运作的多角度透视，揭示出基层政府的实际运作过程和运作机制，解释其背后的体制症结，形成对县域基层治理问题的理解和把握，并尝试提出基层政府复合创新的思路。基金项目：中共无锡市委党校课题“治理现代化视域下新乡贤融入乡村治理研究”（XL2204）阶段性成果。作者简介：许波荣（1993），女，江苏海安人，中共无锡市委党校（无锡市行政学院）基本理论教研室讲师，河海大学马克思主义学院2021级博士研究生，主要从事社会治理、马克思主义理论研究。JournalofthePartySchooloftheCPCNingxiaHu
5、iAutonomousRegionCommitte宁 夏 党 校 学 报2023年7月第 25 卷 第 4 期Jul 2023Volume 25，Issue 41142023.4宁夏党校学报基层治理一、基层政府行为逻辑的“应然之义”在目前的理论研究中，尚未对行为逻辑给出准确界定，但行为逻辑的核心词义包括“行为动机”“行为的价值取向”“行为主体的目标诉求”“行为的必然路径”等1。行为发生的直接原因是动机，动机直指的方向是行为目标，促使目标实现而采用的种种方法是行为手段，通过行为手段而达到的最后状态即行为结果，这一行为全过程被称为“行为路线”。在基层治理现代化过程中，基层干部是基层运作的基本行为主
6、体，他可以构成相对直接、清楚、全面的透视点正面考察基层政府的行为逻辑，并将这一问题上升为当代中国基层治理问题。为研究基层治理中更基础、更广泛的问题，本文将所研究的基层政府定位为乡镇政府。（一）行为主体：基层政府的复合角色基层政府的职能大致包括三类，一是维护基层政治社会秩序；二是执行上级决策和各项行政安排；三是设置良好的沟通渠道，从而确保国家与社会的良性互动2。作为国家治理体系中的一名“理想经济人”，基层政府扮演着复合角色：一是国家代理人角色。现代国家建设是国家权力的触角不断伸向地方社会的过程。国家不仅通过成文的制度、政策直接作用于基层社会，而且将现代法治意识、公民权利观念等输入基层。基层政府作
7、为国家政权向乡村社会和城市社区延伸的“神经末梢”，是党和国家行政意志的贯彻执行者，其行为对上级负责。同时基层政府最重要的人事任免权集中于上级政府，这进一步强化了其国家代理人的角色。二是公众代理人角色。随着我国社会的政治体制改革，基层政府逐渐开始具备一些社区利益代理人的身份特征3，内嵌了可以在国家和社会之间进行对话、平衡、谈判的“代理人”。换言之，基层政府有时是作为辖区社会公众代表与上级政府进行互动，以争取更多的利益。特别是近两年来，国家越来越强调服务型政府、全过程人民民主建设。与此同时，维稳政治、责任落实也被国家高度强调，这在客观上督促政府更加注重公民权利的实现、民众利益诉求的表达，促使政府和
8、民众之间朝着更加平等的方向转变。三是自利性经营者角色。在城市基层治理制度变迁过程中，科层组织会对制度执行的成本和收益进行权衡，既要符合上级政府制定的制度变迁要求，又要兼顾自身的组织利益和个人利益4。在国家权力的运行体制中，基层政府拥有一定的自治权，根据组织激励理论，其行为具有明确的自我维持、自我保护和对自身利益的追求等特征，如地方税收、领导政绩、升迁机会、组织福利等。（二）行动路径：基层政府的治理逻辑基于对基层政府多重角色的分析，其角色进行社会治理遵循三种逻辑：“不出事逻辑”5“完成任务逻辑”“打造亮点逻辑”。“不出事逻辑”主要是基于基层政府的国家代理人角色，具体是指地方政府在基层治理中的消极
9、和不作为，亦即遇事情不讲原则的策略主义和有问题消极不作为的“捂盖子”之举。本文认为，基层政府在社会治理中之所以会出现“不出事逻辑”，是基于其直接承担着维护社会稳定的任务，无论是对上级负责，还是为谋求辖区发展，首先需要打造一个稳定有序的社会环境。“完成任务逻辑”是基于基层政府国家代理人和公共代理人的双重角色，既要完成自上而下的行政任务，也要完成自下而上的诉求表达，基层政府必须在国家和社会、民众的夹缝中生存。基层政府本身是多层次的政策集合，当中央政府输入的要求并不一致时，基层政府就要在制度层面上寻找自由活动的弹性空间来完成任务。“打造亮点逻辑”主要是基于基层政府自利性经营者角色。随着决策权下放的速
10、度加快，基层政府机关获得越来越多自主权，特别是预算外收入的出现和扩张，基层政府各个组织的决策行为都愈益着眼于各自的利益。基层政府利用其自主权，通过争取上级政府的资源和社会民众的支持，基1152023.4宁夏党校学报基层治理于地方利益的偏好进行“选择性执行”，通过“打造亮点”优化创新社会治理机制，以实现基层组织自身利益的扩张和创造政绩。此外，必须看到的是基层政府在社会治理中并不是均衡地表现出三种逻辑：同一基层政府在社会治理的不同方面会有着不同的行为逻辑；对于同一项社会治理工作，不同的基层政府会有不同的行为逻辑。其中的原因是，基层政府与其主要负责官员有着密切的联系，不同官员会有不同的行为逻辑，进而
11、左右基层政府的行为。二、行为逻辑下基层治理的困境之象（一）“不出事逻辑”下的权宜性治理作为基层政府的职能之一，过去维持社会秩序这一政策目标在很长时间内都是通过“发包制”或“松散关联型”治理模式进行管理。改革开放40多年虽然极大满足了公众的物质生活需求，但社会发展不协调不充分依然突出，由此形成的社会张力、能量的积蓄对社会结构稳定带来不确定性，并可能在最薄弱的环节释放或爆发出来。由此，政府开始通过检查验收和激励分配等方式加强治理，带来了运动型动员的“高度关联型”治理模式。近些年，随着国家政策在实现国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计和制度安排，强调基层政府应通过提升社会治理的社会化、法治化、智能
12、化、专业化水平来实现秩序的稳定。但是现实生活中还存在一定差距。自上而下的行政压力与治理任务、基层政府治理资源与能力不足使得基层政府会在稳定压力下采取一些临时性的办法和举措，由此催生出权宜性治理。权宜性治理是指基层政府为应对某种情况、解决某些问题而采取的临时性办法和措施，或者通过某种手段进行妥协式、补偿式解决的一种适应性治理的生动解读。只着眼于现在而不关注长远会掩盖、遮蔽部分重要事实，带来群众的非制度化参与甚至政策抗争。这种“政府社会”的间隙还需要制度赋能，弥合中央与地方之间的差距，实现政治统合中的政社联结。（二）“完成任务逻辑”下新压力体制的出现“完成任务逻辑”是基于基层政府国家代理人和公共代
13、理人的双重角色完成工作任务。基于“党领合作”机制，基层政府在工作中对待每一项工作都是高度重视、积极配合、全力以赴，以“一把手工程”强力推进6。即便县域条块关系存在工作磨合，基层政府也会克服“压力能力”矛盾，相对快速处理，保证任务完成。在中国特色情境中，政府形成了以政治任务为主要目标、以党规政纪为约束的新型压力体制7来增强基层治理结构的稳定性，通过自上而下的行政逻辑推动目标责任制的落实。新时代的责任追究制一方面能激励真正干事创业的干部竞相涌现，营造风清气正的基层政治生态，另一方面对统筹基层工作、集中力量办大事、提高基层政府执行力具有很好的推动作用。但基层政府，作为公众参与社会治理的“大舞台”，是
14、党和群众保持密切联系的“连心桥”。当前基层政府承担过多来自上级政府的事务性工作，几乎没有时间精力关注、倾听、表达社情民意，“上面千条线，下面一针眼”的现象持续存在。同时当前基层社会组织的作用和活力没有充分彰显，公众参与的动力和意识没有被充分激发。基层政府仍需在协同共治上发力，从协同共治角度出发统筹民众的需求和需要解决的问题，打造一个注重多元主体的有效参与、机构边界的有序调整、职能权责的恰当整合、运行机制的再造优化和公民多元需求充分满足的新型基层社会治理秩序，以强化基层政府效能。（三）“打造亮点逻辑”下的差异化执行“打造亮点逻辑”是基于基层政府自利性经营者角色为实现自身利益的扩张和创造政绩走向“
15、差异化执行”。在当前推进县域社会治理现代化中，中央对地方社会治理创新的高度关注敦促基层官员在外生性激励资源有限的情况下，通过“特色项目”的建设，如地域特色、非经济指标（社会治理、文化教育、公共服务等）、机制创1162023.4宁夏党校学报基层治理新、以德创新、突破式创新等中寻找亮点，向上级传递有效信号，从而获得创新嘉奖的机会，焕活激励机制。因此，“打造亮点逻辑”在县域治理方面体现在自主性资源分配、主动性作为和创新性尝试，通过“错位”竞争、宣传报道，向委托人发出信号，证明自己的能力，从而实现差异化治理。经过各地的强力推荐和制度建构，基层治理的创新举措丰富多样，不同的治理主体依据不同的治理逻辑，提
16、出不同的治理举措。但这些治理举措和创新实践大多是针对某个局部问题的解决方案，缺乏必要的总体性治理思路，制度设计和建设缺少系统性、整体性、全面性、协同性，会让基层政府陷入“碎片化”治理状态。差异化治理也会导致基层社区出现“马太效应”，这也是对“权责不对等”和基层资源有限的一种适应策略。基层政府还需要通过创新机制盘活内外资源，遵循结构性制度安排与技术性机制相结合的复合逻辑8，建立系统化的治理机制，激活基层政府潜能。三、复合创新：基层治理的“调适之路”一个好的治理机制并不能适用于所有地区，现在基层政府状况和实际困境在面临各式各样的治理模式选择时，都要实现理念的转变、民主共治和法治建设。从组织社会学的角度看，社会治理复合创新表现为一种整合性、系统性治理创新。“复合”体现在：在治理事务上面临传统事务与现代事务的交织；在治理目标上，既要完成上级的目标又要回应底层的需求；在治理主体上，分别受到国家总体权力、实践权力、公民权利等的制约；在治理工具上，既要遵循体制内正式权力运用又要具备非正式权力资源与渠道。为了有力掌握上述复合情境，基层政府需要进行“复合治理”创新，通过制度赋能实现治理任务和目标的多元复