1、62|规划实践The Application of an Optimized Dual Evaluation Model in National Territory Spatial Planning of Town Clusters:A Case Study of Xisha Area in Chongming District of Shanghai“双评价”优化模型在城镇圈国土空间规划中的实践探索以上海市崇明区西沙城镇圈为例刘 珺 LIU Jun“双评价”是识别国土空间特征、预判发展方向和统筹谋划资源利用的科学手段，是编制国土空间规划的基础。鉴于上海市崇明区西沙生态区位的重要性，引入“双评
2、价”模型来辅助西沙城镇圈国土空间规划编制。剖析城镇圈国土空间“双评价”的内涵和核心要点，从基础数据库构建、技术方法选择和评估框架搭建3个方面，提出城镇圈“双评价”模型的优化策略。通过分析西沙城镇圈现状问题和发展趋势，从生态、农业、城镇建设和乡村振兴4个角度搭建城镇圈特色“双评价”模型，对其进行推演和场景应用，以期为西沙城镇圈“三镇一乡”国土空间规划编制工作提供借鉴。Dual Evaluation is the foundation of national territory spatial planning.The results of the evaluation assist in ide
3、ntifying the spatial characteristics,predicting the city development,and planning resource utilization as a whole.Due to the major changes in the regional development situation in the Chongming District of Shanghai and the high requirements of the world-class eco-island,Xisha Area needs scientific a
4、nd practical evaluation to assist in the preparation of territory spatial planning.The paper analyzes the connotation of dual evaluation of town clusters,and reconstructs the dual evaluation from three aspects:high-precision basic database construction,high-matching technical method selection and hi
5、ghly applicable evaluation framework construction.In addition,the paper puts forward strategies for evaluation results to support town clusters national territory spatial planning.The paper constructs the double evaluation model from ecology,agriculture,urban construction and rural revitalization,an
6、d analyzes the whole process of deduction,application and planning.The case study shows that the optimization model can scientifically guide national territory spatial planning for Xisha Area.双评价；优化模型；城镇圈国土空间规划；中观尺度空间；上海市崇明区dual evaluation;optimization model;national territory spatial planning of to
7、wn clusters;mesoscale space;Chongming District in Shanghai文章编号 1673-8985（2023）03-0062-09 中图分类号 TU984 文献标志码 A DOI 10.11982/j.supr.20230309摘 要Abstract关 键 词Key words作者简介刘 珺上海营邑城市规划设计股份有限公司工程师，硕士，国土空间“双评价”有助于对地域功能的形成机理、分布格局的演变特征以及空间组织的一般规律形成科学的认知，其理性优势能很好地支撑国土空间规划决策。上海市经历多年“多规合一”探索，已经构建较为成熟的国土空间规划体系，同时，
8、随着实施评估、规划深化、资源统筹等工作开展，亟待对国土空间“双评价”进行相关探索。上海市崇明区近年来区域发展格局发生较大变化，亟需通过城镇圈协同规划来识别、重构战略格局。本文所研究的崇明区西沙城镇圈对生态发展要求非常高，且处于乡村产业振兴瓶颈期；下位国土空“双评价”是“资源环境承载力评价”和“国土空间开发适宜性评价”的简称。注释：规划实践|63 间规划编制既要落实上位规划传导要求，亦需加强在地性相关研究。城镇圈国土空间规划具有“承上启下”的作用，在新的发展格局下亟需引入适用于中观尺度区域的评估模型，从而有效地支撑协同规划编制并指导镇（乡）级国土空间规划的编制和实施。本文围绕上海西沙城镇圈国土空
9、间规划编制，通过构建城镇圈“双评价”优化模型，探索其在城镇圈尺度协同发展中的具体应用，以期为同类镇（乡）级国土空间规划“三区三线”的优化完善和乡村振兴研究提供支撑。1 城镇圈国土空间“双评价”内涵剖析1.1国土空间“双评价”国土空间“双评价”是对人与自然环境和谐共生关系的定量化、可视化，评估内容涉及本底、状态、潜力和场景等多维度1，通过科学、全面、系统地认识地域空间特征和发展演变规律，发现国土空间发展的瓶颈，提出国土空间治理的技术方案，支撑国土空间规划的功能重组和资源配置，从而辅助国土空间战略研究和规划决策2。基于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）（以下简称“指南”）的“双评
10、价”模型已广泛应用于浙江、江苏、云南等省级国土空间规划编制3-5，研究内容包括应用实践6、模型优化7、技术衔接8和体制机制9等方面。实践表明，现行“双评价”模型有助于厘清省级资源禀赋、识别空间发展问题风险，但在识别各地差异性特征和规划支撑等方面存在一定局限性。为提升“双评价”的精准度，有研究将“双评价”与FLUS-UGB、ANN-CA等机器学习模型10-11相结合，但由于机器学习需多年份的全要素样本数据，具体实践难度较大；也有学者从调整因素因子的角度对“双评价”进行优化，从而支撑研究区城市开发边界12、农业优势空间划定13，但是国土空间是各类空间的有机结合，单一空间的研究势必会忽略其相互的有机
11、联系。为提升模型评估的适用性，学者们研究“双评价”模型的理论基础、研究热点和技术进展14-15，厘清国土空间、地域功能和“双评价”的关系16-17，提出模型优化要从在地性和先进性的指标体系、动静结合且科学实用的技术方法、开放式和参与式的评价框架等出发，并根据不同尺度时空特征进行地方性修正。1.2城镇圈国土空间规划城镇圈发展战略是“上海2035”总规为推动大都市城镇化发展，强化郊区独立节点功能而形成的新空间组织路径。“城镇圈”是以促进城乡融合为目标，按照3040 min通勤可达范围划定，一般覆盖若干镇（乡），是中观尺度空间组织的基本单元。城镇圈国土空间规划强调城镇圈内功能整合、生态共治和设施共享
12、等，其规划编制的核心内容是地域功能和空间结构识别。当前对地域功能结构的研究主要集中在国家和省级等宏观尺度，对于中观尺度的研究十分薄弱18-19；与此同时，区域空间尺度越小，要素单元之间相互作用的机理越复杂20，这就导致对于生态建设、区域协同有较高要求的中观尺度区域亟需通过科学高效的“双评价”来辅助区域发展决策。2 城镇圈国土空间“双评价”核心要点2.1关注人的多元需求国土空间适宜性以人与自然和谐共处为目标、以生命共同体为理念。“双评价”思维应抛弃将评估视为“工具”运用的导向，不能将人的需求降为对开发密度、强度等的判断21；而应在“双评价”模型中考虑人的多层次价值需求，包括生态空间对人的服务功能
13、，城镇空间的宜居度和设施品质，以及农业空间的生产条件等。2.2适应地域发展特色需求国家、省级国土空间规划以保障粮食安全、生态安全和人类安全的底线约束和风险管控为根本，其“双评价”模型的构建紧紧围绕底线管控进行风险识别。城镇圈层面的国土空间规划需围绕地域高质量发展识别优势资源和空间特征，为凸显区域特色、品质发展提供支撑，其对在地化、特色化发展的需求更为强烈，因此评估因素因子库和技术方法亟需与地域发展特征及条件相匹配。2.3重视地域功能结构与空间联系国土空间规划在宏观尺度应协调国土空间开发保护空间时序；中观尺度以空间交互特征识别为主，以协调地域各功能空间联系为核心；在微观尺度主要协调地块类型和功能
14、。处于中观尺度的城镇圈需要协调地域功能结构和要素动态轨迹，是地域功能要素通过交互通道或空间网络时产生的物质流、信息流和能量流等过程，具有“以流定形”的动态特征22。因此，在城镇圈层面应重视对空间交互过程的评价，重视城镇圈内部功能联系与网络作用。2.4满足不同层级规划传导要求国土空间“双评价”是在一定区域范围内对空间资源的整体评估和全局统筹。由于评估对空间尺度有要求，自然资源部仅明确在省、市（县）层面开展，有需求的区域可开展下一层级“双评价”工作。而微观层面受小尺度空间限制，规划编制较多直接承接上位规划相关要求。中观尺度空间是通过科学“双评价”辅助区域统筹和精细决策的较适宜尺度，因此在传导上位规
15、划要求的同时，科学的城镇圈“双评价”工作十分必要。此外，城镇圈层面不仅要校核区级国土空间规划传导内容，体现区域特色；其成果精度还要达到镇（乡）级国土空间规划编制要求，体现精细化管理23。3 城镇圈“双评价”优化模型推导3.1“双评价”模型及实践难点资源环境承载力评价强调“底线约束”，国土空间开发适宜性评价强调有限范围内人类土地利用所能达到的“最高效率”和“最佳品质”24，两者相辅相成25。基于上述理论，指南将承载力评价整合到农业、城镇建设64|规划实践适宜性评估中，形成当前统一、应用广泛的国土空间“双评价”模型。然而，现行国土空间“双评价”模型是基于普适推广角度和省、市域尺度建立的，面对类似“
16、崇明西沙城镇圈”尺度空间研究，模型尚需从科学、技术和应用3方面寻求突破。（1）国土空间实质是由地球自然系统和人类社会系统所构成的人地耦合系统，城镇圈层面“双评价”需以探索人地关系及发展特征为对象。崇明区作为“人与自然和谐相处”的重要区域，需更加关注“人地关系”的内在机理。此外，当前承载力评价多基于评价时点自然资源空间约束情况，未考虑未来人类活动导致的变化因素。这将产生用当前承载能力决定未来生产力的逻辑悖论。在崇明区西沙城镇圈研究中，承载力要解决的核心问题是已承载量和未来可承载的潜力及空间。（2）西沙城镇圈发展需考虑安全、效率和品质3方面需求，技术方法选择需兼顾生态底线、高效利用和高品质发展。当前模型框架对开发效率、品质发展的识别与指引有所欠缺；模型基础数据库偏向于描述客观自然系统特征，缺少反映人地关系、区域差异发展等因子；技术方法偏向于静态评估方法，难以准确反映类似“生物迁徙”等空间要素运动轨迹和地域功能结构；模型搭建仅关注农业生产活动，忽略了生产主体对品质生活和生产外延式发展等乡村振兴需求。（3）指南明确了“双评价”成果能应用于格局优化、三线划定、工程安排等多个方面，但是当前实践对于