1、106中图分类号:G711 文献标识码:A 文章编号:16729285（2023）02010606新加坡“职普分流”“职普融通”法律制度对我国的启示以 2022 年职业教育法实施为背景1张小海2【摘 要】新加坡职业教育特色明显，其在普通教育基础之上，通过四次主要的教育分流机制，建立起完善的职业教育机制和教育体系。其中“职”“普”两轨单轨贯通、双轨融通、协调发展，校企合作、产教融合、多元办学，因材施教、以人为本的理念，以及政府对职业教育的重视和支持共同成就了新加坡教育大国和教育强国的形象地位，这些经验都为我国新的职业教育法具体实施提供了重要启示。【关键词】职业教育 教育分流 单轨贯通 双轨融通一
2、、问题的提出2022 年 4 月 20 日，十三届全国人大常委会第三十四次会议审议通过了新修订的中华人民共和国职业教育法，当年 5 月 1 日起正式实施。本次修法是贯彻落实习近平总书记关于职业教育重要论述精神，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，及时将党的主张转化为法律规范和国家意志的重要举措。比较 1996 年职业教育法的 5 章 39 条，2022 年职业教育法共计 8 章 69 条，着力构建服务全民终身学习的现代职业教育体系。一是纵向贯通，形成技术技能人才培养的完整通道，规定高等职业学校教育由专科、本科及以上教育层次的高等职业学校和普通高等学校实施；3支持在普通中小学开展职业
3、启蒙、职业认知、职业体验等。4二是横向融通，构建职业教育与普通教育的“立交桥”，规定国家建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制，促进职业教育与普通教育的学习成果融通、互认；5规定职业学校教育与职业培训并重，职业培训机构、职业学校和其他学校等都可以开展职业培训。61本文系孙善学主持的国家社会科学基金教育学重大课题“职业教育类型特征及其与普通教育双轨制、双通制体系构建研究”的阶段性研究成果，项目编号：VJA200003。2张小海：北京政法职业学院应用法律学院副教授，博士。3见 2022 年中华人民共和共职业教育法第 15 条第 3 款规定。4见 2022
4、 年中华人民共和共职业教育法第 19 条规定。5见 2022 年中华人民共和共职业教育法第 17 条规定。6见 2022 年中华人民共和共职业教育法第 15 条、16 条规定。张小海：新加坡“职普分流”“职普融通”法律制度对我国的启示1072023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期以上规定，在我国已较完善的单轨贯通普通教育体系基础之上，建立起我国纵向贯通、横向融通的“双轨双通”现代教育体系目标，在明确了“双轨”地位同等重要、“单轨”都能上下贯通的同时，具体规定了“双轨”之间的融通渠道，使得“双轨双通”体系目标的实现成为可能。虽然我国早在 1996 年 9 月就颁布实施了中华人民共和
5、国职业教育法，但受传统教育思想和教育方式的影响拖累，20 多年间，职业教育在我国的实践和发展，与社会经济发展的速度、规模不相匹配和协调，存在一定程度上的混乱、迟滞问题。与此同时，国外老牌发达工业国家的职业教育法律制度却得到了很好的发展实践，对本国的社会进步和经济发展做出了巨大贡献。尤其是与我国周边国家、地区职业教育法律制度相比，比如与新加坡、香港地区、台湾地区、日本、韩国相比，我国 2022 年职业教育法虽然在结构体例、条文内容、法律责任、财政支持和执法监督等方面已经进行了补充完善，但法律制度的实践落实，还有许多难题与障碍需要去克服。他山之石，可以攻玉。在此背景之下，本文拟以新加坡“职普分流”
6、的职业教育法律制度及其实践为例，从职业教育“单轨贯通”“双规融通”的角度，对我国 2022 年职业教育法的实施和落实进行深入的探讨。二、新加坡“职普分流”“职普融通”职业教育法律制度的实施(一)新加坡“职普分流”职业教育法律制度的实施新加坡 1965 年独立伊始，便确立并推行“教育必须配合经济发展”的国家战略。但建国初期教育体制实施中因辍学率飙升对教育资源造成的极大浪费，促使新加坡政府进行深刻反思。直至1979 年教育部报告书（吴庆瑞报告书）7的出台，促使新加坡新式教育体制（NES）应运而生，而“分流教育机制”为其重要部分，职普分流为其主要形式。1991 年政府又以法案的形式颁布小学教育改进检
7、讨委员会报告书，该报告在对新加坡学校体系进行全面检讨的基础上，对吴庆瑞报告书进行了重大改动。由此，新加坡教育分流机制得以最终完善和确定，打通了职业教育与普通教育之间的隔阂，为新加坡发展成为世界公认的教育大国和教育强国奠定了坚实的基础。1.两个报告书确定的四次分流。第一次分流：小学四年级分流考试。新加坡小学阶段实行六到八年期限的弹性学制。前四年所有学生的培养方案完全一致，重点学习语言，同时辅修数学和道德教育。四年级结束时，全体学生需要参加第一次分流考试，学校将以双语考试成绩为主，参考数学和道德教育成绩，学校根据从高到低的成绩，将学生分为三个流向，即 EM1、EM2、EM3，8学生由此被安排进入五
8、年级的不同班级。第二次分流：小学六年级分流会考。小学六年级分7新加坡职业教育体系的形成是一个不断完善和改革创新的过程。通常会由政府根据社会形势发展，委任一个由专家学者、劳资政、各利益相关方代表组成的委员会，针对现行教育制度、政策、发展模式等重大问题进行专题调研、检讨，提出改进措施，形成报告书提交国会辩论，然后以法案的形式予以颁布实施。在新加坡职业教育的改革创新过程中，主要有以下报告书颁布实施，从而形成了不断完善的职业教育体系：成人教育局法案（1960 年）、曾树吉报告书（1961 年）（二者均为独立建国前颁布）、中学技术教育检讨报告（雪莱报告书）（1976 年）、教育部报告书（吴庆瑞报告书）（
9、1979 年）、职业与工业训练局法案（1979 年）、小学教育改进检讨委员会报告书（1991 年）、理工学院及工艺教育学院应用学习教育检讨委员会报告书（2014 年）、技能前程计划（2014 年）、继续教育与培训 2020 总体规划（2014 年）。其中教育部报告书（吴庆瑞报告书）在新加坡教育史上具有划时代的意义。它是由新加坡总理李光耀授权组建，以前贸易与工业部部长吴庆瑞为组长、主要由系统工程专家组成的一个小组，对新加坡当前教育制度的发展和失败加以评价，从社会和管理两方面找出问题的原因，并提出建议，报告于 1979 年 3 月发表。小学教育改进检讨委员会报告书由时任教育部长陈庆炎（2011 年
10、就任总统）博士组建的一个检讨委员会于 1991 年提出，对新加坡的学校体系展开调查，包括职业培训，对教育部报告书（吴庆瑞报告书）进行重大改动，是新加坡职业教育的重大进展。8“EM”的 E 代表 English（英语），M 代表 Mother Tongue（母语）。EM1 指英语和母语作为第一语言；EM2 指英语作为第一语言，母语作为第二语言；EM3 指英语作为第一语言，母语作为第三语言或口语。引自 新 华拉保绍：新加坡职业技术教育五十年，卿中全译，商务印书馆 2018 年版，第 77 页。108流实际上是小学毕业时所有小学毕业生参加的国家统一小学毕业考试 PSLE（primary school
11、 leaving examination）。通过第二次分流，学校将根据学生的学习能力，使之接下来进行不同课程的学习。第三次分流:初中毕业统考。经过四年初中学习，特别课程班与快捷课程班以及普通课程班的学生（需要经过五年学习）要一起参加初中毕业统考，学生通过考试之后，要进入中学后期（相当于高中阶段）的学习。这一阶段学生一般会被分流到初级学院、理工学院与工艺学院。第四次分流：GCE“A 级统考”，即剑桥普通教育文凭高等水准考试。从初级学院毕业的学生通过参加“A 级统考”，及格的学生得以进入新加坡国立大学或南洋理工大学继续深造，或者去英美两国大学就读；不及格的毕业生会进入到国家经济发展局下属的联合训练
12、中心进行高级技术训练，准备成为高级技术型人才。92.小学教育改进检讨委员会报告书的重大建议。1991 年小学教育改进检讨委员会报告书对吴庆瑞报告书的条款进行了如下重大改动。一是小学阶段的第一次教育分流推迟 1 年，到四年级结束时进行，学生分流到不同难度的班级（英语、数学、科学、母语），称为 EM1、EM2 和EM3，他们都参加小学离校考试，过去的“通过/不通过考试”（pass/fail examination）被重新定义为“分级编班考试”(placement exam)。二是中学阶段，普通源流分为“普通（学术）”和“普通（工艺）”，后者新开设技术科目课程，为毕业生进入工业训练局或职业与工业训练
13、局培训做准备。10具体来说，小学教育改进检讨委员会报告书对技术教育提出两项重大建议：一是委员会建议所有的学生在进入下一层次的教育或者培训之前，至少接受 10 年的普通教育，包括中学教育。原因在于之前只完成 8 年小学教育单语班（8M）和延长班（8E）的小学生，因为英语和数学水平不够，毕业后接受职业与工业训练局的技能证书培训，最多只能达到三级证书（NTC-3）水平，雇主对此并不满意。二是委员会建议中学阶段新设置工艺导向（technically-oriented）课程，称为“普通(工艺)”课程，旨在加强学生的英语和数学能力，为其今后进入职业教育和培训铺平道路。(二)新加坡“职普融通”职业教育法律制
14、度的实施1.中小学分流中的“职普融通”。新加坡职业教育的“职普融通”表现在两个方面。一方面表现在新加坡的教育制度为了使分流更加科学准确，该系统制定了一系列配套的举措来对可能影响学生发展的诸多问题进行评定。例如，第一次分流的学生也许不能清晰明确自己的学习能力及兴趣情况，为了避免错误，学校会举办智力考试，以科学评估学生的潜力。与此同时，各个班级之间也会产生一些横向之间的交流过渡，学校倘若发现有优秀学生发生错误分流的情况，可能对其进行灵活性的调整，以此纠偏分流产生的误差。2.职业与技术教育与普通高等教育的“职普融通”。新加坡职业与技术教育与普通高等教育之间紧密衔接，建立了“立交桥”(bridges
15、and ladders)体系，确保职业教育并不是断头路，而是不管在同一学科或者不同学科，均为个人提升和职业生涯发展提供多种选择。在新加坡工艺教育学院（前身为“职业与工业训练局”）体系中，学生在毕业时获得基础国家工艺教育局证书（Nitec）11后，可以报考下一等级的高级国家工艺教育局证书（Higher Nitec）。在获得了高级国家工艺教育局证书后，学生将有资格进入理工学院继续学习文凭课程。这样，通往理工学院文凭的桥梁就开通了。新加坡理工学院不能授予学位，为了满足毕业生提升学历的愿望，理工学院专门为他们开发了两年制的高级文凭和一年制专业文凭课程，为毕业生提供另外一种选择。9周佳峰：新加坡教育分流
16、机制论析及其对我国的启示，长春理工大学学报（社会科学版）2017 年第 2 期，第 142 页。10前引 8，新加坡职业技术教育五十年，第 77 页。11新加坡工艺教育学院颁发三种证书：一是国家工艺教育局证书（Nitec），相当于我国的初级技工证书，完成工艺教育学院的课程即可获得此证书，并应聘就业；二是高级国家工艺教育局证书（Higher Nitec），相当于我国的中级技工证书，颁发给学业成绩优异的学生，大约 5%的学生能获得此证书。三是特级国家工艺教育局证书（Master Nitec），相当于我国的高级技工证书。主要颁发给已获得证书、就业后又回到工艺教育学院继续教育的在职人员。前引 8，新加
17、坡职业技术教育五十年，第 121 页。张小海：新加坡“职普分流”“职普融通”法律制度对我国的启示1092023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期多年来，先是获得理工学院工程学科文凭的毕业生通过苏格兰大学获得学位的途径受到青睐。接着，1981 年南洋理工学院（NTI）的工程学位向实践导向的工程教育开放。南洋理工学院升格为南洋理工大学(NTU)之后，继续招收理工学院的毕业生，使他们获得荣誉学位。1995 年,新加坡国立大学（NUS）也面向理工学院的毕业生开发了多达五个技术学士学位课程。另外，英国和澳大利亚的大学也采取宽松政策和针对性措施吸引理工学院毕业生。尤其是衔接新加坡理工学院文凭和
18、澳大利亚大学学位之间的“南方桥梁”成为很多人的选择，不少理工学院的毕业生都获得了海外大学的硕士和博士学位。12三、新加坡“职普分流”“职普融通”职业教育法律制度的实践特色（一）“职”“普”双轨并行，职业教育特色明显 平行来看，新加坡的教育制度是双重双轨的，即普通教育与职业教育并存，普通教育是基础，在普通教育的基础之上，通过四次主要的教育分流，职业教育的机制和教育体系逐渐清晰并最终得以完善，两者都具备从初级到高级的完整的教育体系。不仅如此，基于“教育必须配合经济发展”的国家战略，新加坡的教育制度更大比重地呈现出职业教育的特色。一方面，普通教育造就了新加坡举世瞩目的“精英式”教育体制，为新加坡的社
19、会发展培养了不少的高精尖国际人才；另一方面，以教育分流为机制的职业教育体制满足了新加坡经济发展所需的大量职业技能型人力资源的需求。在新加坡，普通教育与职业教育双轨并行，共同成就了新加坡教育大国和教育强国的地位。（二）“职”“普”单轨贯通、双轨融通、均衡发展我们通过对新加坡教育分流机制及其理念原则的梳理发现，纵向方面，新加坡的普通教育与职业教育各自内部都紧密衔接，上下贯通发展。无论是普通教育的小学、初中，到中学后期的初级学院、大学本科、硕士博士；还是职业与技术教育的工艺教育学院、理工学院，不但各自都具备独立的从初级到高级的培养阶段、培养内容、培养目标和培养模式，体制内部上下都能做到有机联系、紧密
20、衔接、贯通发展。横向方面，普通教育与职业教育相互融合，连结通达。每一次的教育分流都可以使大部分学生能与其能力等同、潜力发展一致的同伴共同学习，获得有针对性的教育。同时，每一次的分流都不是单向的、不可逆的，当分流后配套的检测评定措施检测到出现错误分流的情况时，学校会针对这种情况再次进行智力考试，科学评估学生潜力进行纠错。新加坡的技术与职业教育与应用型、学术性普通高等教育紧密衔接，互相融通，有效利用国外资源，整合国内资源，使新加坡成为举世瞩目的教育强国。（三）因材施教，以人为本新加坡整个教育分流机制体现出来的是因材施教、持续动态性和以人为本的理念和原则。因材施教重视对不同能力层次学生潜能的挖掘，同
21、时避免了对教育资源的浪费。持续性动态评价考核机制，使得学生有多次机会选择自己的能力、兴趣与需求，调整自己的目标方向。以人为本充分尊重学生的个性化差异，减轻学生升学压力，让学生保持健康积极心态。秉承以上理念原则，新加坡的普职分流机制与继续教育和培训（体现的是终身教育的理念）构成了新加坡职业教育体系的支柱，为新加坡经济的飞速发展培养了大批不同层次的高素质人才。（四）政府决策，落到实处为了建立起工艺教育学院作为全球技术教育领导者地位，自 1995 年开始，工艺教育学院实行12前引 8，新加坡职业技术教育五十年，第 123 页以下。110连续三个发展阶段的改革，每一个发展阶段都由一个五年的战略性计划蓝
22、图做指导。之后又提出和发布了“创新战略计划（2010-2014）”“开拓者计划（2015-2019）”，这些战略计划的决策和实施，为新加坡培养了大批高技能训练有素的人才，对新加坡经济体向前发展产生了巨大影响。13新加坡的工艺教育学院和理工学院都是政府的法定单位，职员薪资标准与政府公务员相当。在经费预算方面，新加坡政府承担学院基建、设备等所有基本建设费用。最新成立的 3 所理工学院和工艺教育学院的 3 个校区，政府为每个学院和校区在基建和设备方面的投入都有 2-3 亿美元。学院日常运行经费和人力成本的 80%-85%由政府拨款，15%-20%来自学费收入。除此之外，政府对职业技术教育的支持，还在
23、于任命社会贤达和经验丰富的人士组成学院的董事会，以保证学院的高水平管理和清正廉洁，满足企业社会的需求。14四、新加坡职业教育法律制度对我国的启示 虽然我国 2022 年职业教育法已经颁布实施，但我国职业教育与普通教育的发展还很不平衡、职业教育对普通教育的依附性过强，特色优势还没有完全建立起来。从职业教育体系来看，还存在着中职、高职、本科职业教育没有有效衔接贯通、社会办学模式缺乏宏观指导和具体实施方案，政府的财政支持和监督责任没有得到有效落实，学历教育与技能培训的边界规范没有厘清，“终身教育”的政策和理念没有得到完全地落实推广等问题，在这些方面，新加坡的“职普分流”“职普融通”法律制度为我们提供
24、了有力的启示。(一)努力做到普通教育与职业教育协调发展基于“教育必须配合经济发展”的国家战略，新加坡在普通教育的基础之上，通过四次主要的教育分流，职业教育的机制和教育体系完善地建立起来，两者能够在各自上下贯通的同时，做到双轨融通、协调发展。我国 2022 年职业教育法在实施过程中，需要借鉴新加坡在教育分流的原则、标准、考核、评价、分流后如何调整纠偏等方面的具体作法、细化落实普通教育与职业教育协调发展的具体措施，强化职业教育制度的内生动力和对学生的吸引力，实现职业教育与普通教育相互融通、协调发展。（二）加强产教深度融合、密切校企多元办学新加坡的每所学院都与行业保持密切合作，所有的工艺教育学院和理
25、工学院都成立了强有力的行业咨询委员会，持续就学生质量与品格、课程开发、设备设施、企业学习、就业等提供反馈意见。企业还为学院提供奖学金、企业项目、创建真实学习环境，为教师提供实习机会，让他们了解企业需求，更新知识，跟上市场趋势。业界代表会被委任为学院董事会和各种咨询委员会的成员，向学院的高级管理层提供指导。基于以上经验，我国在 2022 年职业教育法实施过程中，需要进一步落实各级政府部门及其教育行政部门，行业主管部门、工会、行业组织以及企业作为职业教育参与主体的具体职责，充分发挥行业协会的资源优势和协调指导作用，在职业院校的人才培养、教材开发、教学方式、实习实训等方面积极参与深度融合，职业院校也
26、需要进一步提升校企融合的积极性和主动性，形成实质性的多元办学局面。（三）改变社会公众对职业教育的偏见新加坡工艺教育学院为了改变人们对技术教育与培训的错误观念，填补社会对工艺教育学院的信息鸿沟，连续实施了三个五年战略计划。通过开展有创意的品牌宣传活动、积极的媒体参与及公13胡英芹：新加坡高等职业技术教育国际化进程与发展模式研究，西南交通大学出版社 2021 年版，第 151 页。14前引 8，新加坡职业技术教育五十年，第 153-154 页。张小海：新加坡“职普分流”“职普融通”法律制度对我国的启示1112023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期关推广活动等战略举措，采取与主要利益相
27、关方广泛接触、引导和改变社会观念等战术策略，前后跨越十余年进行品牌战略重塑，彻底改变了社会公众对职业与技术教育的印象。15我国 2022 年职业教育法颁布之后，我们需要不断在全国范围内开展了声势浩大的宣传推广活动，除了法律明确规定的“每年 5 月的第二周为职业教育活动周”外，政府部门、专家学者以及业界代表需要不断提升对职业院校教师的培训强度，加大法律政策宣传、媒体推广联络、职业院校参与的力度，通过发挥宏观战略性的体制、机制作用和对具体制度、措施的实践落实，改变社会公众对职业教育的偏见和消极态度，使学生和家长能把个人的职业发展与社会的发展需要结合起来，从内心主动投身我国职业教育事业，为国家的建设
28、和发展做出贡献。（责任编辑：朱学佳）【Abstract】Singapores modern education system has obvious characteristics of vocational education.Based on the general education,it has established a complete vocational education mechanism and education system through four major education diversion mechanisms.Among them,the two tra
29、cks of vocational and general are single-track,integrated and coordinated development,school-enterprise cooperation,integration of industry and education,diversified schooling,individualized education and people-oriented principles and concepts,and the governments attention and support to vocational
30、 education have jointly achieved Singapores image status as a major and powerful educational country.All these experiences give us important enlightenment on how to overcome difficulties in the concrete implementation of the new Vocational Education Law.【Keywords】vocational education;educational diversion;single track through;double track integration15前引 8，新加坡职业技术教育五十年，第 100 页以下。