1、 2023 年第 4 期政党治理党建引领乡村治理体系现代化转型的实践路径 以烟台市党建示范区为例陈万莎,陈明明(复旦大学 国际关系与公共事务学院,上海 200433)摘 要:乡村治理体系和治理能力现代化是中国式现代化的主要内容之一,乡村治理体系现代化是在中国共产党领导下的现代化。在乡村治理语境中,中国共产党的领导主要通过党建引领推动乡村治理体系现代化转型。基于对烟台市党建示范区的案例分析发现,乡镇党委通过构建区域性党建的治理结构、发展政经合一的新型集体经济组织和建立党群联结的社会治理网络三个方面的党组织建设创新,从治理理念的转型、治理主体的转变和治理结构的构建三个方面推动乡村治理体系现代化转型
2、。党建引领乡村治理体系现代化转型的路径在于,将党组织建设作为基层党政体制与村民自治中的一种治理机制,利用党组织建设的灵活性和党员身份的复合性,通过党组织建设创新,推动治理理念、治理结构和治理主体的现代化转型。党建引领乡村治理体系现代化有其特殊的组织优势,能够实现乡镇政府和村庄社会的联结,成为后税费时期“悬浮型”政权落地和推动中国式基层治理现代化的路径之一。关键词:乡村治理;治理现代化;乡村振兴;党建引领中图分类号:D262 文献标识码:A 文章编号:1007-5194(2023)04-0100-15中国的国家建设和社会转型离不开中国共产党的领导,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把党的
3、政治建设摆在更加突出的位置。党的十九大以后,党中央更加注重党的组织体系建设,以提升组织力为重点,突出政治功能,加强企业、农村、机关、事业单位、社区、社会组织等各领域的党建工作。在加强党建工作的基础上,用党建工作有效地带动引领各领域、各方面的工作取得成效。党的二十大报告提出中国式现代化的本质要求之一是坚持中国共产党的领导,将党的领导置于国家现代化转型的重要位置。学界对党的领导、党建引领与基层治理的认识也在不断加深。林尚立通过对上海社区的分析发现,党、国家与社会三者关系在改革开放之后发生巨大变化,党作为领导核心需要探索实现党、国家与社会共生共强的领导体制,强调政党在社区中的作用是现实的必然要求,上
4、海社区的建设和发展以社区自治的建设和发展作为制度平台,实现了党自身的建设和发展以及社区自助力量的规范和吸纳两个方面的结合1。一部分学者从乡村治理中挖掘党的领导对乡村治理的作用。有学者认为,长期以来国家社会的分析框架占据重要位置,缺乏对政党的关注,提出加入政党因素对乡村社会自治进行分析,认为执政党通过嵌入式整合机制能够引导乡村社会自治良性发展2。党的基层组织通过党建引领、组织嵌入和要素001基金项目:国家社会科学基金重大项目“建设共建共治共享的社会治理制度研究”(22ZDA101),项目负责人:赵晓峰。作者简介:陈万莎,女,复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生;陈明明,男,复旦大学国际关系与
5、公共事务学院教授,博士生导师。陈万莎,陈明明.党建引领乡村治理体系现代化转型的实践路径整合等途径嵌入乡村社会,凭借自身的比较优势,实现对乡村社会的整合和治理的优化3,也有学者认为,党组织建设是村庄治理的核心,应进一步加强村庄治理中的党组织建设4。有学者通过对历史和现实的分析总结,认为党的领导不仅深度嵌入村社治理,还嵌入整个基层社会治理当中5。党建引领与基层治理之间关联的重要性得到强化,但党建引领基层治理的实现路径和具体机制仍在摸索阶段。大部分学者借助嵌入理论和赋能理论,从政治、经济、文化等宏观方面提出了党建引领基层治理的路径,将党建引领和基层治理作为两个独立的范畴,试图找出二者融合的方式,但并
6、不能指出党建如何推动基层治理有效以及治理现代化转型。党组织与基层党政体制以及村民自治组织分别作为一种结构而存在,三者间又具有相互交融的关系。需要探讨的问题是党组织建设如何推动基层治理有效和治理现代化。党组织作为一种政治组织,有其独特的结构,党建引领是指通过加强党的建设,提升党的治理能力,发挥一定的治理效能,以推动基层治理的有效性和现代化。因此,本文试图归纳党建引领乡村治理体系现代化转型的路径和具体实现机制,为党建引领基层治理提供可行路径。1 文献梳理与问题提出自党的十八大以来,我们不断强化基层党建工作。同时,党的十八大以来城乡社会治理的实践走向,更加突出党建引领下的治理体系建设,基层党建与基层
7、治理转型被高度关联起来,一些学者提出了党建引领基层治理的具体思路。当前,关于党建引领基层治理的研究主要从以下三个方面展开。其一,基于党建视角,学者们从党建工作发展建设角度进行分析,强调党的政治建设及治理功能。有学者指出,通过构建多层次的治理网络、多种形式的议事平台、正式和非正式的合作机制,实现基层党建与基层社会治理的“再嵌入”,形成价值引领式治理、平台搭建式治理、资源整合式治理、机制保障式治理等四种党建引领基层社会治理类型6。还有学者指出,党群关系的辩证性体现为治理激活党建和党建重塑治理的相辅相成的实践过程,党建在嵌入乡村治理场域的同时再造了乡村治理的政治基础,重塑了乡村社会的公共性,党群关系
8、的重塑是基层党建创新的方向7。但在国家治理转型中,群众路线遭遇了困境,需要重塑群众路线在国家治理中的中心地位8。其二,基于基层治理视角,学者们着重分析党建与治理之间的关系,通过典型案例分析探讨党建促进乡村治理的具体路径和治理机制。有学者提出,乡村治理体系化的目标是要形成“党建引领”和“三治融合”的结构统一体9,认为党建与乡村治理的关系在于主辅协作结构,党建引领新型乡村治理体系“三治结合”需正确处理与乡村自治、法治和德治的分合关系10。在现代化进程中,乡村转型失序,需要借助党组织力量,通过组织嵌入和政治吸纳重塑治理网络,党社协商激活治理机制,进而实现多元统合的协商治理11。从党员建设方面入手,着
9、重以区分机制激活党员的组织性,以融合机制发挥党员社会性,激活党组织的社会属性和服务功能,将党员的社会资源运用起来,促进乡村治理12。在具体机制上,基层党建通过对村党组织提能赋权、以村党组织吸纳社会组织与推动合作行动、上下联合动员党员的方式,从治理主体优化、治理网络重构与治理机制搞活三个维度提升了乡村治理成效13。101 2023 年第 4 期政党治理其三,基于政党治理视角,学者们通过对城市社区治理中政党参与社区治理案例的提炼,分析政党通过党建引领实现社会治理的机制以及形成的政党治理模式。有学者指出,中国共产党基层社会治理的体制实现了从“嵌入吸纳制”向“服务引领制”转型14。以上海城市社会治理创
10、新的历史进程为例分析,执政党借助党建的政治引领、激励驱动、网络整合机制,形成跨组织协调、为流动社会搭建治理网络、推动治理共同体成长三个维度的党建引领制度15,在基层治理场域形成一种强调政党引领的“超行政治理”16。上述研究分别从党建工作、基层治理和政党治理三个视角分析了党建引领基层治理的合理性和路径。通过党建引领基层治理已经得到学界共识,党建引领基层治理是未来党建工作的重要方向,也是基层治理转型的重要途径之一,需要进一步探讨的是党建引领基层治理以促进治理现代化转型的实现机制。在党建研究和基层治理研究中,绝大部分研究基于嵌入理论和赋能理论分析了党建引领嵌入基层治理以促进治理有效的路径,将党建引领
11、和基层治理作为两个分离的体系,探讨二者良性互动的路径和机制,以此讨论未来党建的治理方向。但二者的互嵌并不一定就带来治理有效。基层治理具有综合性和复杂性特点,各种治理方式相互借鉴使用,治理主体之间也实现了交互,以嵌入理论和赋能理论并不能很好地解释和分析党建引领如何促进基层治理转型。在政党治理研究中,学者们将党建引领基层治理作为政党治理的一种功能表现,着重探讨政党治理的路径和机制,但缺乏对政党治理推进基层治理转型机制的分析。尽管如此,有学者提出党建需要引领和推动社会力量参与治理,坚持党建引领基层治理的逻辑,而非政党(党建)逻辑,党建引领的内容要向“功能引领”转变,遵循“大党建+基层治理”的思路17
12、。通过政党治理的研究也可以发现,党建作为一种政党建设的方式有其特殊的治理功能,党建不仅仅是党员内部队伍建设工作,还可以以党建工作为抓手,发挥党组织的特殊功能以促进基层治理转型。基于此,本文将党建引领作为政党治理的组成部分,是政党的一种结构存在方式,包括了政党的人员构成、组织建设方式、工作方式等内容。在结构功能主义视角中,社会是具有一定结构或组织化形式的系统,构成社会的各个组成部分以有序的方式相互联系,并对社会整体发挥各自相应的功能。社会功能是一定社会结构或组织形式下的社会要素的存在理由和目的18。政党的基本功能是联结和沟通国家与社会的桥梁、纽带,而中国的执政党不仅要从事行使国家权力处理国家事务
13、的执政活动,还要从事非执政意义上对人民群众的领导工作19。在基层治理中,执政党通过党组织建设实现对基层社会的政治领导,通过村党支部对村民委员会这一社会组织的领导起到政治整合的作用,同时也包括培育服务、沟通凝聚等社会性功能20。党组织与基层治理体系这一结构之间存在相互交融又有所区别的关系。党建作为党组织的结构建设方式,通过对党组织结构调整和建设,在基层治理体系中能够发挥出相应的社会治理功能。乡村治理作为基层治理中的一个重要领域,同样受到党建引领的作用影响。因此,本文将对党建创新工作的各方面内容进行分析,试图揭示党建各要素在基层治理体系中的治理功能,并梳理出党建引领乡村治理体系转型的具体机制,为党
14、建引领基层治理研究以及中国式基层治理现代化路径提供思路。本文的思路和案例来自课题组于 2019 年 7 月在山东省烟台市进行的田野调查。烟台市委201陈万莎,陈明明.党建引领乡村治理体系现代化转型的实践路径组织部牵头发起“党建+”基层党建创新工作,旨在通过发挥基层党组织的政治优势和组织优势,回应服务型政府建设要求,重构乡村治理体系,促进治理现代化和提升治理能力。课题组分别对烟台市招远市下辖 3 个乡镇的基层治理工作进行了为期 20 天的调研,一共涵盖 91 个行政村的基本情况。本文将以这 3 个乡镇的“党建+”基层党建工作经验为例进行分析。2 党建引领乡村治理现代化的实践过程与体系建构乡村治理
15、体系和治理能力现代化是中国式现代化的主要内容之一,乡村治理体系现代化是在中国共产党领导下的现代化。在乡村治理语境中,中国共产党的领导主要通过党建引领推动乡村治理体系现代化转型。本文基于对烟台市党建示范区的案例分析发现,乡镇党委通过建立区域化党建治理架构、发展政经合一的新型集体经济组织和建立党群联结的社会治理网络三个方面的党组织建设创新实践,从治理理念的转型、治理主体的转变和治理结构的构建三个方面推动乡村治理体系现代化转型。2.1 党建引领下的乡村治理现代化实践经验近年来,随着乡村社会的转型和变迁,乡村治理面临巨大挑战。一方面,乡村社会人口大量流出,基层组织趋于松散,村庄治理主体缺失,村级组织治
16、理能力下降;另一方面,乡镇行政体制缺乏充裕的治理资源,随着任务量增加和工作要求不断细化和提高,以往采取的简单治理方式越来越难以维系。解决乡村治理这一困境需要强化乡村治理体系建设,提高乡村治理能力。为了应对当前乡镇服务和治理能力不足、村庄空心化以及基层党组织松散等一系列问题,烟台市委组织部牵头发起“党建+”基层党建创新工作,力图强化基层党组织的政治引领功能,推动乡村治理体系现代化转型。首先,构建区域化党建的治理结构。烟台市相较于其他地区存在乡镇管理幅度过大的问题。此前每个乡镇设立了3 至4 个工作区,行政级别与乡镇政府各职能科室相同,每个工作区由一名乡镇领导班子成员总负责,配以若干专职人员,在乡
17、镇政府大楼内办公,遇到治理事务才会下村,每个工作区中心村由民政部门主导设立了社会中心。2019 年之后,市委组织部牵头发起“党建+”基层党建创新工作,精简原来乡镇的工作区数量,在一定范围内确立中心村并设立“党建示范区”,将原来的社会中心扩建为党群服务中心并设立便民服务大厅。按照全市的统一规划,便民服务大厅选址经过精心考虑,服务的目标群体为 3 公里半径内的各村群众,既要保证服务的效率,又要考虑服务的体量。服务大厅日常值班至少 4 人,一名为专管辖区内各村印章的工作人员、一名为提供全科服务的事业编党建示范区工作人员、一名为下辖各行政村的村“两委”干部(一般是村党支部书记或者村委会主任)轮流值班人
18、员、一名为乡镇各“站办所”抽调的工作人员。便民服务大厅以“一窗受理,全科服务”为原则,将面对群众的“站办所”窗口服务前置到家门口,主要提供盖章、办事咨询、业务代办和就近集中办理四个方面的业务。与此同时,党建示范区内成立党建示范区党委,由一名乡镇政府领导班子成员担任党建示范区党委书记,配备一名工作能力强的“老乡镇”任区长兼党委副书记,每个党建示范区的工作人员在党建示范区内工作。党建示范区遵循属地管理原则,辖区范围内的事务采取行政包干的方式落实到各个工作人员身上。党建示范区具体工作在于服务下沉、治理工作、推动所辖区域内村庄集体经济301 2023 年第 4 期政党治理的发展三个方面。党群服务中心主
19、要提供“1+94”项政务服务,着眼于适应乡村社会的变化,满足老年人需求和小学生托管服务,设立了托老所、四点半学校以及健康讲座。党建示范区党委成员为下辖各行政村党支部书记,党建示范区党委将对所有行政村工作进行统一的绩效考评,治理和发展较好的村书记将作为“第一书记”协助其他村进行治理,同时各个党建示范区之间也进行考评排名,作为党建示范区内各个乡镇干部的绩效考评。党建示范区的设立在于构建乡村治理结构和整合乡村社会,加强跨村和跨层级事务的落实,构建服务型政府并积极回应乡村社会变迁,形成乡村两级治理共同体,推动基层治理的转型。其次,发展政经合一的新型集体经济组织。烟台市党建创新工作的一个重要内容就是推动
20、辖区内村庄集体经济的发展,市委组织部在村庄层面发起了政经合一的党支部领办合作社。党支部领办合作社由党支部领办,联合村委会和农民合作社,结合客商、电商平台等市场主体共同组成。党支部领办合作社由村书记兼理事长,党支部成员代表村社集体,以个人名义联合 5 人以上注册成立有法人资格的农民合作社,遵循自愿原则,农民以资金和劳动力等要素入股合作社。党支部领办合作社将政策允许范围内的集体资金作为集体股份注入合作社,动员农民入股合作社,组成新的资产共同体和经营共同体,并引入现代科技、生产及经营理念,旨在发展村集体经济和提供农业服务。在党支部领办合作社的具体实践中,村党支部以股份制方式区分村集体股份和农民股份,
21、村集体持股比例不低于 10%,单个成员持股比例不超过 20%。市委组织部还设立了合作社“发展增量奖”,对发展质量高、形成一定规模效应的合作社,从当年度集体占股收益中列支一定资金,奖励参与生产经营的村“两委”成员。党支部领办合作社主要在基础建设、组织生产、技术培训、市场销售等环节提供单家独户无法实现的农业服务和市场对接服务。同时,党建示范区需要参与协助各个行政村的党支部领办合作社工作,除了招商引资外,还通过举办农产品旅游节、发展电商销售等方式拓宽市场渠道,打造区域性农产品市场,服务辖区内的农业发展。党支部领办合作社在发展集体经济和提供服务的过程中,作为一种组织平台,将基层组织重新建设起来,以合作
22、社和集体经济发展事宜激活村庄治理活力,强化村集体组织的统筹能力和提供服务的能力。再次,建立党群联结的社会治理网络。党建示范区成立之后将党委实体化运行,同时在工作机制上还创立了党员联户的党员网格。党建示范区作为乡镇政府与村庄之间重要的实体化治理结构,相当于基层治理中的一道“防火墙”,党员联户就像基层治理中的“防火员”,能够将一些矛盾纠纷解决在萌芽状态。党员联户工作机制是指在党建示范区内筛选出当前农村中长期居住且有一定社会威望和责任心的无职位党员,安排一名党员联结 30 户农民家庭,工作职责一共 11 大类 16 项,主要负责村民纠纷、防火防汛、违建等村庄大事小事的发现、上报和协助解决。除此之外,
23、党建示范区内还建立了信息系统与党员联户工作机制相配套,给每位党员配备一部手机及相应的通讯费,遇到需要上级执法权才能处理的事务可以通过手机系统进行上报,同时还用于接收部分如防火防汛提醒等上传下达的一般性治理事务。党建示范区运用精细化治理思维,将无职党员纳入乡村治理体系中,对联户党员进行监督和考察,旨在激活党员的先进性和主动性,走群众路线。党建示范区每年向每个联户党员发放补贴,一般先发放 600 元,其余400 元通过系统上传的“随手拍”事件次数和签到通知次数的积分转化获得。每个行政村设立401陈万莎,陈明明.党建引领乡村治理体系现代化转型的实践路径了村级管理员,负责第一道“随手拍”信息的甄别,党
24、建示范区设立一级管理员,负责第二道“随手拍”信息的甄别。党员联户工作机制利用党员组织建设的方式,将党员队伍与网格化治理结构相互融合,形成政社合一的社会治理网络。这种政社合一的社会治理网络利用普通党员生活在群众中的便利条件,发挥无职党员的治理作用,使得治理的力量深入群众的日常生活之中,让党员在日常生活中做群众工作,了解群众的需求,及时发现问题,在日常生活中解决问题和矛盾,为党建示范区的治理减压。烟台市的党建创新工作通过党建示范区、党支部领办合作社和党员联户三个方面的党组织建设工作,有效打通了乡村社会治理纵向和横向的各个结构。随着党组织深度嵌入乡村社会并下沉服务,一方面,重新强化基层党组织建设,突
25、出党在乡村治理中的作用,增强党的社会权威和治理效能;另一方面,重新塑造和优化乡村治理体系,也将党为人民服务的群众路线工作方法带入乡村治理当中,实现乡镇政府、党委与村庄和群众之间的链接,提升乡村治理能力。3 党建引领下的乡村治理体系建构烟台市的党建创新工作通过在乡镇政府与村庄之间设立党建示范区实现区域化党建、在村庄中发起党支部领办合作社以推动集体经济发展、在党建示范区辖区内建设党员联户的工作机制三个方面的实践,借助党组织的价值理念、组织成员和组织架构,从治理理念、治理主体和治理结构三个方面构建了党建引领的乡村治理体系。以党组织的结构性力量激活乡村治理结构,实现了政党治理对乡村治理的引领,促进乡村
26、治理现代化转型。3.1 治理理念的转型:从强调管理转向服务与发展并重党建创新工作在治理理念方面将中国共产党为人民服务的宗旨和理念融入基层治理中,旨在建构服务型乡镇政府,为适应农村人口老龄化趋势以及农村社会建设的新需求,最终为农村社会的现代化转型打下治理基础。党建创新工作的设计初衷在于将过去乡镇的工作区管理方式转变为实体化的党建示范区,采取属地管理的行政包干制,将乡镇各个部门的服务工作下沉到党群服务中心,推动服务下沉和基层治理现代化转型,实现基层治理理念从管理向服务转型。过去工作区代表政府以及各个科室进行“上传下达”,以行政包干的方式来推动基层政府中心工作在辖区内各行政村顺利落实,以划片分包的形
27、式就地解决自下而上的矛盾纠纷、上访等问题。工作区不是一级政府,而是乡镇政府实现对行政范围内治理事务的下沉和对行政村管理的一种工作方式,同时也没有处理所辖村庄的经济社会事务的权力和能力。作为乡镇政府的工作方式,工作区采取行政包干制,事务内容过于庞杂,往往采取“抓大放小、抓急放缓”的方式应对辖区内的管理事务,选择性地处理紧急的事情,一些事情采取被动应对的方式。党建示范区成立之后,以服务下沉作为党建创新的指导理念,使得之前乡镇政府被动处理事务的工作方式变成了主动处理的工作方式,主要体现在工作场所的下沉,通过党员联户制度主动地发现群众需求和存在的问题,通过党建领办合作社积极推动辖区内经济社会发展。首先
28、,党建示范区将服务群众的窗口一同下移,设立党群服务中心以适应农村人口老龄化的趋势和农村社会建设的新需求。党建示范区将乡镇管理的行政公章和村党支部印章放在服501 2023 年第 4 期政党治理务大厅进行审批和盖章,向群众提供如低保、重大疾病补助、残疾人补助等业务的咨询服务,帮助群众特别是老年人完成各项证明和表格的填写,顺利走完办事流程。同时,一些乡镇“站办所”不能在服务大厅直接办理的业务都将通过工作人员为群众代办。工作人员更熟悉业务流程,能够减少群众的办事成本,提高办事效率,避免群众面对办事窗口时出现的“门难进,脸难看,吃拿卡要”等问题。除此之外,一些普惠性的福利补贴申请业务,服务大厅将进行统
29、一收集,实现一次性集中办理。通过工作场所、工作人员以及工作方式的转换,乡镇将各项政府服务下沉到村庄中,从被动应对转向主动提供服务。其次,党员联户机制以骨干党员为基础形成了新的治理网络,试图在村庄内将社会综合治理网格以及其他网格整合起来,构建“多网融合、一元多能”的网格系统。通过对无职党员的动员和激活,党员能够主动发现村庄中存在的问题和群众的需求,通过信息网格上报到各个行政部门,使得服务供给融入群众的日常生活中。再次,基层政府通过党支部领办合作社的设立,重视推动辖区内的经济社会发展。过去工作区的管理方式主要用于对接各个行政部门,推动乡镇政府的中心工作。乡镇政府通过党支部领办合作社,将乡镇党委、党
30、建示范区党委和村党支部等党组织连接起来,通过政党的垂直领导系统,以政治力量推动村庄经济社会的全面发展。党支部领办合作社的主要职能在于为集体经济的发展提供动力,为分散小农户提供对接市场的服务,推动农业现代化转型。党支部领办合作社考虑到农村老年农业的现实,提供了一些老年农业服务,比如有农业技术工人上门服务、专门从事农业劳动力密集环节生产的工作队以及农业服务的培训班等,解决老年人劳动力不足和技术提升的问题。党建示范区对辖区范围内的集体经济发展有助推的职责,通过引进电商平台、举办农产品文化旅游节等方式,打造区域性农产品品牌,为各村的党支部领办合作社提供市场和技术服务。与之前工作区的管理方式相比,党建示
31、范区的服务下沉推动了基层治理从管理转向服务的转变。在项目下乡背景下,服务下沉是当前建设的方向。基层党建创新工作的目标除了实现治理有效,还在于推动基层社会的发展。市委组织部设立党建示范区和党支部领办合作社,都指向整合党建示范区内各个行政村的资源,实现区域内的统筹发展,推动村集体经济发展。首先,秉持“先维稳,再发展”的治理理念,党建示范区党委通过党委实体化整合了各个村的书记,进而整合各个村的村干部,下派中心村的村委委员作为第一书记协助治理效能较弱的村庄,实现了社区内治理资源的有效配置。由中心村的村委委员而非乡镇干部担任第一书记的原因是基层社会治理事务复杂,这就决定了治理策略的多元性,而有的乡镇干部
32、办事固化,这种行政管理的方式难以应对“钉子户”等治理对象。同时,部分乡镇工作人员有一定的晋升预期,解决基层难事的治理动力不足,有的存在“在这里干三五年就走了,何必跟他闹”的心理。中心村的村委委员则内嵌于熟人关系网络,有时间且有能力持续参与治理。党建示范区下派的第一书记具有“公”和“私”的双重身份。一方面,第一书记作为党建示范区下派的人员,具有正式身份和中间立场,可以站在第三方立场上协调村庄内部的派性矛盾,进而公平公正地解决问题;另一方面,第一书记嵌入村庄熟人关系网络,可以利用社会资本等非正式的治理资源,灵活性、策略性地解决问题。第一书记的具体工作主要是推动工作落实,作为第三方力量在场,通过引导
33、和601陈万莎,陈明明.党建引领乡村治理体系现代化转型的实践路径整合各方力量,实现基层社会的组织和动员。其次,在发展方面,党建示范区依靠党委实体化,统筹下辖十多个行政村的资源,党建示范区又归乡镇政府统筹,最终实现“以强村扶弱村,以中心村带动周边村,以党建示范区带动区域发展”的目标,推动乡镇政府区域内整体的经济社会发展。各乡镇之间形成了“一镇一品”,进而推动了整个县市范围内区域化品牌的建立和发展。单个村庄特别是规模小的村庄对接资源的能力较弱,且村庄间规模差异较大,易导致资源分配不均衡。因此,乡镇政府将中心村打造成亮点,由中心村吸纳国家项目资源,再在区域内各村之间进行分配,通过资源的积聚效应实现区
34、域的统筹发展。党建创新工作通过党组织与乡村治理体系的高度融合,以为人民服务的根本宗旨作为指导思想,将党员和国家机关及其工作人员的法定义务作为治理转型的根本,立足于当地基层治理的特点以及实际发展需求,将村集体经济发展作为为人民服务的实践目标,以村集体经济建设为核心,展开党组织建设以推动乡村治理体系的建构和转型。3.2 治理主体的转变:党建示范区党委村党支部普通党员烟台市的党建创新工作主要依托党组织建设,通过党建示范区、党支部领办合作社和党员联户,将乡镇党委、党建示范区党委、村党支部和普通党员整合纳入基层治理体系中,发挥党委、党支部和党员的治理功能,引领和推动基层治理转型。党建示范区这一治理层级的
35、设计主要针对山东本地乡镇管理幅度过大的问题,但通过党委实体化实现了乡镇与村庄之间的软组织衔接,并且以区域化党建的方式加强了下辖行政村之间的沟通和合作;党支部领办合作社实现村庄内部的组织整合,以党支部实现对村庄社会的整体性治理和引导;党员联户将党员的组织与村庄治理服务工作相结合,以党组织完全嵌入乡村社会实现农民与乡镇之间的联结。党建示范区内的治理以政党作为治理主体,通过政党的引领作用实现整个乡村领域的多元共治,推动村委会和农民等治理主体的参与。首先,党建示范区将党委实体化,将下辖的各行政村党支部书记纳入党建示范区党委中,每周开例会,日常协同完成党建示范区内的治理任务,党建示范区作为行政单位参与全
36、镇考评考核。这种实体化的设置使得党建示范区可以发现真问题、解决真问题,破除了乡镇党委与村庄之间联结的治理困境,使得党建示范区党委各委员之间能够“打成一片”,乡镇党委与村书记之间构成治理共同体。党建示范区通过村书记实现了与村党支部和村委会之间的联结,突出了党组织在治理结构中的引领作用,强化了基层治理主体之间的配合度。在推动村级治理和村庄发展的过程中,党建示范区以党支部领办合作社为基础,回应村集体经济发展不均的问题。一些村庄因集体经济发展水平较低,缺乏统筹能力,进而产生治理工具单一、治理资源稀缺的困境。除此之外,在自上而下资源输入不足的情况下,村集体经济状况直接影响村庄的基础设施建设与本村村民的生
37、活质量。党建示范区通过实体化运作,一方面通过政策帮扶,激励村集体根据自身条件进行集体经济的探索;另一方面通过中心村的带动,形成抱团式的发展模式,促进党建示范区内部的资源流动与补充,最终实现区域共振共兴。其次,在村庄治理中,一直以来乡村社会都有自治的基础。传统社会,基于共同的生产、生701 2023 年第 4 期政党治理活形成的各种社会公共规则成为乡村社会自治的基础。新中国成立之后,农村进行土地制度改革,形成了以土地集体所有权为基础的村社集体治理模式。随着农村人口城镇化的加深,这两个方面的自治基础越来越难以维持。农民外出务工后,人口的流失使得村庄从熟人社会走向陌生人社会,社会公共规则随着价值观的
38、多元化,越来越缺乏共识。土地集体所有制为基础的村社集体治理模式,随分田到户的实践逐渐弱化,基于土地集体所有权形成的集体统筹能力和共同的生产、生活秩序也逐渐消失。村庄通过发起党支部领办合作社,试图重塑村社集体的统筹能力,以促进村民自治的发育。党支部领办合作社对土地集体所有权基础上的“统分结合”机制进行创新,重新定义当前的集体经济组织形式,通过发展集体经济,实现合作社内部的治理向村庄治理的延伸。党支部领办合作社不仅是一种促进农业经济发展和农业现代化转型的集体经济组织,还是一种由党组织领导的自治组织。这种政经合一的集体经济组织以产业发展这一公共事务为抓手,重新将农民组织动员起来,成为村集体处理村庄公
39、共事务的组织化平台。借助合作社内部的治理机制,党组织实现了对乡村政治、经济和社会的统筹管理,强化了自身的社会权威,增强了凝聚力,进而转化为更为广泛的治理基础,有效提升自身的治理能力,从而促进党组织引领乡村社会现代化的转型。再次,党建示范区创新了党员联户工作机制,旨在加强党员的治理功能,以回应基层党员功能不足和村庄社会治理回应性不强的问题。农村党员先进性体现不足的原因主要有两个方面:一是没有载体让党员发挥功能;二是有的党员与群众没有产生密切联系。现在通过党员联户的设置,将党员纳入治理网格,完成了对先进党员的筛选和身份的凸显,激活了党员的先进性、主动性和荣誉感,让普通党员通过发挥自身的治理作用赢得
40、群众的尊重,加强党员的自我认同。党员联户还通过信息网格平台使党员与群众产生密切联系,并将党员嵌入村庄的小微治理环节,促进了党建系统的延伸。通过这种制度创新,党员在与群众的日常交往聊天过程中,能够围绕党委的政府的中心工作进行宣传,发挥党员作为意见领袖的作用,还能够随时发现问题,并将问题和矛盾放在村庄社会的日常生活中进行解决,起到信息分类和筛选的作用,推动基层治理从被动解决问题转向主动发现问题,以党员参与治理激活村庄治理活力。针对当前乡镇与村庄之间的治理难点和村庄治理的痛点,党建创新工作将党组织作为推动乡村两级治理的主要抓手,推动党建示范区党委、村党支部和党员在乡村治理中的主体地位,以党组织建设的
41、灵活性重塑村庄的治理架构,利用政党的政治资源,以党建激活乡村两级的治理活力和动力。3.3 治理架构的建构:乡村两级整体性治理架构烟台市的党建创新工作不仅仅停留在党建上,而且通过党组织建设的创新,建构了一套与以往不同的乡村两级治理架构,以推动基层治理现代化转型。通过对党组织的创新,当地建立起以“党建示范区党支部领办合作社党员联户”为轴心的乡村整体性治理体系,以党组织联结基层党政体制与乡村社会,形成纵向和横向的党组织服务和治理网格。这样的治理网格一方面在横向上解决了乡镇政府条块分割的问题,涵盖了村庄政治、经济、社会等方面的治理统筹;另一方面在纵向上实现了乡镇政府、村级组织和农民的联结。801陈万莎
42、,陈明明.党建引领乡村治理体系现代化转型的实践路径在横向结构上,一些地方政府存在条块分割带来的行政效率低下、协调困难等影响治理和服务效能的问题。随着治理理念从管理向服务转型,乡村治理和服务事务呈现综合性、跨部门、跨区域等特点,条块分割问题更加凸显,需要联动各个部门和各个村庄共同处理治理事务。党建示范区的设立通过强化党建示范区的行政包干,将原来起着联村和包村职能的乡镇干部专职化,在乡镇政府下设立一个具有合理管理幅度的“块块”,对基层的需求进行统合和分类,向上对接各个“条条”的工作,成为一个条块对接的关键枢纽,以党委实体代替过去的行政工作方法,解决基层治理当中政府“条块矛盾”的部分问题,更好地适应
43、乡村社会变迁的复杂性和治理事务的综合性。党建示范区党委实体化与过去的工作区管理方式比较而言,乡镇与村庄、村庄与村庄之间的关系更加紧密,在横向上打通了一个党建示范区内的所有治理单元,实现区域化的联结。党建示范区下辖各村成立的党支部领办合作社也形成了一种横向的村级治理组织。党支部领办合作社以党支部统筹乡村政治、经济和社会等方面的事务,实现村庄内的整体性治理。党员联户工作机制同样也是党建示范区横向结构的一环,以党员联户将社会治理中的各项事务链接起来,重点在于突出“联户”的作用,党员联系群众,了解并且向上反映基层社会的需求和实际情况,将基层情况汇集到党建示范区,与党建示范区的工作机制共同实现了乡镇各个
44、部门与全体农民之间的联结。在纵向结构上,乡镇政府、村级组织和农民三个基层治理主体分别依靠党建示范区党委、村党支部领办合作社和党员联户三级党组织实现实际的联结和互动。党建示范区党委主要解决乡镇政府和具有一定自主性的行政村之间的有效衔接问题,通过党建示范区成立乡镇党委之下的一级党委组织,发挥党委的政治统合作用。在乡镇政府与农民之间,党支部领办合作社和党员联户的治理机制中,治理主体间的互动与以往行政和自治之间的互动模式不同,党建创新工作主要依靠党组织建设的方式建立治理结构,以党建示范区党委作为乡镇与村庄之间的枢纽,以党支部领办合作社作为国家与农民关系的纽带,以党员联户衔接政府治理与村民自治。同时,党
45、建工作有其灵活性,如党支部的设立、党员的管理和组织生活等,能够随时对治理结构进行调整,更好地适应乡村社会的快速变迁。党建创新工作依托人员、机构和服务下沉,利用政党组织建设的方式将政府、政党和社会进行联结,从横向上解决政府的“条块”矛盾、政府条块分割与基层社会综合性矛盾以及村庄社会整体松散等问题,从纵向上实现国家权力下沉,建构乡村治理共同体。4 党建引领乡村治理体系现代化的路径分析烟台市“党建+”基层党建创新工作的实践通过党组织建设创新,发挥政党的治理功能,从治理理念、治理主体和治理结构三个方面推动乡村治理体系转型。党建引领乡村治理体系现代化的结构基础在于党政体制与党领导下的村民自治组织。党组织
46、的功能定位为政治整合,以党组织建设的方式,发挥党的组织架构和组织成员两个方面的治理功能,实现基层政府治理与村民自治的衔接,以政治整合推动基层治理体系现代化转型。901 2023 年第 4 期政党治理4.1 党建引领乡村治理转型的结构基础在传统乡村社会,乡绅作为掌握文化的知识分子阶层,可以制定和解释乡规民约,乡绅治理成为传统中国乡村治理的主要方式。进入现代化进程后,乡村治理体系中的基层党政体制21主要通过党政一体的部门推动辖区范围内的治理,与村民自治进行衔接,乡村治理现代化的转型意味着推动基层党政体制与村民自治在治理理念、治理主体、治理结构、治理方式等方面的现代化转型。党政体制与村民自治遵循两种
47、不同的治理逻辑,在治理主体和治理方式上存在较大差异,学者们通常将其归结为行政与自治两种治理方式,但实际上二者内部都存在党组织这一特殊结构。党政体制在基层中表现为政党与政府之间相互交融一同参与治理,党委会从众多治理事务中遴选出重要的事务作为党委的中心工作,并以目标责任的形式下发到下级党政部门22,将重要的、行政科层制难以胜任的治理事务转化为政治任务,对党政部门的结构、资源和功能进行整合重组以促进治理有效23。自上而下的治理事务最终将落脚到各个村庄,村级组织一方面要配合上级政府工作落实,另一方面要通过村民自治实现村民的自我管理和自我服务。在村民自治中,党章第三十二条规定,街道、乡、镇党的基层委员会
48、和村党支部领导本地区的工作,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,村民自治是在党的领导下,在国家规定范围内的自治,村党支部与村委会成为村民自治的主要治理主体。2018 年,中共中央政治局审议通过的乡村振兴战略规划(20182022 年)明确提出到 2022 年全国实现村党组织书记、村委会主任“一肩挑”的目标。“一肩挑”强化了党对村民自治的领导,村党支部也常与村委会之间存在人员交叉任职。通过党政体制和基层党组织建设,党组织深度嵌入乡村治理体系并发挥政治领导作用。进一步而言,乡村治理现代化则是探索一条基于党政体制和村民
49、自治制度的治理体系,推动乡村从乡绅治理向现代化的“自治、法治和德治”转型。党组织作为一种组织结构不同于党政体制和村民自治的制度结构,具有一定的灵活度和组织动员能力,高度嵌入乡村治理体系中,起到政治领导作用。针对当前党政体制和村民自治中存在的治理困境,对党组织进行结构创新,将政党的组织方式和工作方式灵活运用,实现对乡绅的政治吸纳和治理方式的转型,成为推动治理体系现代化的一种机制。从烟台市“党建+”基层党建创新工作实践中能够发现,党建引领乡村治理在于突出党组织的治理角色和治理功能。党组织的治理角色在于激活基层的党员参与乡村治理中,通过运用党的群众路线工作方法,弥合政府行政管理与村民自我治理之间的张
50、力。党组织的治理功能在于政治整合和组织动员,通过深度嵌入党政体制和村民自治,自上而下进行连接,从纵向上能够实现党政体制和村民自治的整合,从横向上也能够推动党政体制内部的结构优化调整和村民自治的组织动员。随着现代化转型,乡镇政府的治理事务不断增加,治理要求也在提高,需要村级组织配合的工作也越来越多。同时,城镇化背景下,村庄人口外流,社会关系变得松散,个体化程度上升,村级组织的动员能力有所下降,乡镇与村庄社会之间的治理衔接难度升级。党组织嵌入乡村治理体系中,通过党建引领的方式将党政体制和村民自治相结合,弥合党政机关行政任011陈万莎,陈明明.党建引领乡村治理体系现代化转型的实践路径务与村民自治组织