1、公共管理研究 基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“重大突发公共卫生事件背景下的城市治理研究”()华南理工大学“双一流”建设项目“城市治理视域下的公共卫生事件应对机制研究”(年)第六批国家万人计划青年拔尖人才项目(年)作者简介：文宏华南理工大学公共管理学院教授博士研究生导师华南理工大学社会治理研究中心主任李风山华南理工大学公共管理学院博士研究生地方政府危机学习的政策工具偏好及其异质性 基于 年 份事故调查报告的实证分析文 宏李风山华南理工大学.公共管理学院.社会治理研究中心广州 摘要：事故调查报告是政府危机学习的重要载体 运用内容分析法构建“政策工具类型危机学习目标”二维分析框架基
2、于 年 份事故调查报告分析地方政府危机学习的政策工具偏好及其异质性 研究发现:地方政府危机学习的政策工具使用存在显著的结构性和层次性偏好在政策工具类型上表现为对管制性工具的过溢使用在危机学习目标上强调减少程序错误和提高行动能力呈现对单环危机学习和“一事一学习”的偏好图景 时间和空间异质性分析表明应急管理理念和重大突发事件可显著调节地方政府危机学习的政策工具偏好不同地区对社会性和经济性工具的使用存在较大差异 对此地方政府危机学习的政策工具使用应当实现“三个转向”提升组合性政策工具的链式效应和匹配效应进一步增强组织韧性打破危机学习的同构悖论推动危机学习走向常态化和可持续性关键词：危机学习政策工具事
3、故调查报告生产安全内容分析中图分类号：.文献标志码：文章编号：()一、文献回顾与问题提出 在过去三十年里各种地震、洪涝、生产安全事故、恐怖袭击、疫情等突发事件的发生率不断增加给国家治理和社会发展带来了严峻挑战 在此背景下作为危机管理与组织学习理论的交叉产物“危机学习”()因在实践中表现出极其重要的公共价值成为组织管理者和理论研究者共同关注的重要议题 通过危机学习组织及其管理者能够获取大量的危机信息增强对危机发生原因的理解进而将这些信息内化为组织行动实现新的知识生产和理念重塑 因此学界普遍认为从突发事件中汲取必要的经验和教训对于增强组织韧性、重塑组织结构、提高组织应急管理能力进而防止危机再次发生
4、至关重要尽管危机学习的价值在实务界和学术界都得到肯定但地方政府到底是如何进行危机学习的?这一基础性的问题却并未得到充分解释 已有研究关注到危机学习的过程强调地方政府危机学习的阶段性和层次性提出了一阶学习或二阶学习、利用式学习或探索式学习等二元型概念这在一定程度上丰富了学界对地方政府如何进行危机学习的理解 有学者将危机学习划分为三种类型即为了危机而学习()、作为危机的学习()、从危机中学习()也为认知不同危机学习提供了新思路为全面深刻认识危机学习一些新近研究从类型学的角度或构建“央地关系议题属性”的分析框架或基于“学习发生时间学习结果深度”的理论模型阐释了危机学习的多种样态进一步拓展了危机学习的
5、理论边界另有学者关注到应急管理实践层面的研究认为科学、翔实的事故调查报告是地方政府危机学习的重要载体在地方政府危机学习谱系上占据重要位置 在绝大多数突发事件中事故调查报告可能是地方政府向公众或其他相关方提供的唯一官方数据源 事故调查报告是调查组以“事后”的角度窥观全局的结果不仅定义了突发事件的属性细致分析了事件的发生原因指出了事故应对过程中的问题和各方责任而且有针对性地提出事故应该吸取的教训以及相关的改进政策建议为地方政府危机学习提供了窗口和契机 聚焦事故调查报告的危 年第 期总第 期 机学习研究成果主要是立足事故的结果层面讨论事故调查报告存在的缺陷及其负面影响 例如一项基于 份重大事故调查报
6、告的研究指出我国事故调查具有重问责导向、宏观性指向、调查信息失真、调查主体失职、调查深度不足等问题导致地方政府危机学习走向“失败”有研究分析了 篇生产安全事故调查报告认为地方政府的危机学习倾向于使用思想强化性和管制性的政策工具同样类似的研究还指向我国事故调查机制重点关注其存在的问题如流程规范性不足、专业性不够、独立性不强、缺乏后续评估与监督等上述研究强调了危机学习的重要价值初步廓清了事故调查与危机学习的关系为理解地方政府危机学习提供了扎实的理论支撑然而已有研究相对忽略了政策工具层面上地方政府危机学习的多种样态未能深入挖掘地方政府危机学习中的价值倾向鲜有研究通过系统探讨地方政府是如何借助事故调查
7、报告进行危机学习的以揭示地方政府危机学习的工具偏好特性 围绕上述问题本文对 份事故调查报告进行内容分析系统回应突发事件中地方政府危机学习的工具偏好及其异质性以期丰富危机学习研究的知识图谱增强对事故调查报告与危机学习二者之间的关联性认知 二、政策工具视角下危机学习的分析框架 如何结合研究议题深入挖掘、提炼已有研究的理论要素进而建构科学、合理的分析框架是讨论政策工具视角下地方政府危机学习偏好的前提条件 基于政策工具和危机学习理论构建“政策工具类型危机学习目标”的二维分析框架(见图)其中 维度是工具属性层面的政策工具类型 维度是战略属性层面的危机学习目标二者共同构成理解地方政府危机学习工具偏好的新视
8、角(一)维度:政策工具类型维度政策工具类型是政策工具研究的基础性维度依循不同标准可以划分出不同的政策工具类型比较经典的划分模式有供给型()、需求型()和环境型()政策工具 还有研究以实施目标为标准将政策工具划分为强制命令型()工具、刺激诱导型()工具、能力建设型()工具和系统变化型()工具 也有学者以政府与图 “政策工具类型危机学习目标”的分析框架市场的关系为标准将政策工具划分为自愿型()工具、强制型()工具和混合型()工具 然而这些类型的划分多集中在技术创新领域、教育变革领域等特定领域并且建立在西方实践的基础之上与我国公共政策的制定情境不匹配因此缺乏相应的解释力 综合来看危机学习的政策工具通
9、常是指政府部门通过多种多样的手段和方式来汲取危机教训或经验以提升组织应急管理能力、增强组织韧性 基于此对于政策工具类型的划分本文以国内学者在公共危机治理情境中提出的管制性工具、经济性工具、信息性工具、社会性工具等一级工具作为分析基础并结合研究议题进一步细分出二级工具(见下页表)其中管制性工具主要是政府部门利用强制性手段如制定法律法规、开展行政执法等经济性工具强调运用市场的力量具体包括加大经济投入、经济结构调整等信息性工具是借助信息沟通的形式如开展思想宣传教育、进行组织沟通等社会性工具多表现为借助社区、家庭、个人等力量强调危机学习的自愿性(二)维度:危机学习目标维度危机学习目标不仅可以为地方政府
10、选择合适的危机学习工具还有助于系统评估危机学习的成效按照危机学习理论的创始学者阿吉里斯和舍恩的观点危机学习可以划分为单环学习()和双环学习()其中单环学习是指组织成员通过响应组织内部和外部环境的变化来检测错误并进行纠正以保持组织运作的稳定性是组织应对外部环境的适应性行为双环学习则是指组织通过反思组织战略和目标假设采取改变组织规范和制度的方式 在此基础上西蒙和保夏特从个人、组织和环境的改变程度出发将危机学习具体划分为行为学习()、范式学习()公共管理研究 和系统学习()等类型进一步强化了危机学习目标与组织应急能力之间的关联为有效减少危机的负面影响提供了更为清晰的靶向表 政策工具的分类及其指标解释
11、一级工具二级工具指标解释管制性工具建立法律法规根据事故发生的原因通过修订完善生产安全、道路交通等法律法规与标准形成危机防范与应对的强制力规范基本流程强化对事故涉及单位的过程监控进一步规范操作的流程与行为实现全员、全方位、全过程的管理加强责任监督加强组织领导要求认真履行管理职责强化自身和企业等主体的生产、运输等责任意识做到责任明确开展专项整治通过组织开展集中性的整治行动加强日常巡查严格追究责任和处罚将风险提前防范和化解进行严厉惩治不仅要严肃追究地方政府和部门相关责任人员的责任而且对于违法违规行为的企业和个人也要严厉处置经济性工具加大经济投入要求各级主管部门和相关企业加大安全投入保障风险防范化解的
12、资源夯实企业生产的基础经济结构调整要求与本地区经济结构调整、淘汰落后工艺、推动产业转型升级相结合减少安全隐患完善基础设施按照标准规范设计、安装、维护和使用生产的设备与系统增加安全隐患预防和处置的消防栓等基础设施信息性工具思想宣传教育坚持底线思维和红线意识牢固树立新发展理念和正确的政绩观增强政府、企业主和公众的责任感和使命感部门信息共享积极协调工作中存在的突出问题畅通行业主管部门和属地管理部门的信息沟通建立健全信息共享机制基础技术完善加快安全保障技术研究推进安全技术进步积极采用自动化、连续化、信息化技术强化组织沟通强化部门间协调配合加强统筹资源联合互动改进联合指挥调度机制联防联控形成强大合力社会
13、性工具加强应急培训根据不同岗位特点进行安全教育培训严格执行安全教育培训制度确保安全生产教育和培训全覆盖整合社会力量综合运用有奖举报等多种手段做到有报必查查实重处营造“不敢违”的高压态势打造“不能违”的约束机制 在上述研究基础上本文结合事故调查报告的特性将危机学习目标作为研究框架的 维度并具体划分为四种目标:一是减少程序错误强调在操作流程或环节方面的工作改进修正过去的操作不当、程序不顺等问题推进生产安全关键词包括操作程序、生产标准等二是提高行动能力侧重优化管理制度增强个体或组织危机处置能力提高危机应对水平关键词包括强化演习、完善预案、夯实力量等三是增强组织韧性往往涉及多个部门、多个环节、多个领域
14、问题的全面优化强调组织在危机再发生时的预防、应对和善后等全过程能力的提升关键词包括牵头负责、形成合力等四是完善应急管理体系主要从理顺条块关系、强化体制机制改革等层面着手对标应急管理体系和能力现代化的目标关键词包括理顺中央和地方管理体制、优化管理体制机制、形成管理体系等相对而言属于较高阶的危机学习目标 三、研究设计 (一)研究方法与数据收集依循上述分析框架研究数据的收集遵循以下程序 首先选择北大法宝数据库按照“标题”“事故调查报告”“事故调查”等方式进行针对性检索选定搜索的所有政策文本 其次在应急管理部、省级应急管理厅(局)(不含港澳台)、地级市应急管理局的官网上定向收集事故调查报告公开文本 再
15、次在全网无差别地进行检索进一步补充完善相应的数据文本 最后汇总收集并筛选政策文本筛选标准如下:一是删除重复性、无关性和不完全的文本二是对于非事故调查报告例如关于回复事故调查报告的复函或批复等无实质内容的文件也剔除研究范围三是剔除不含“事故防范和整改措施建议”等内容的文本四是剔除时间早于 年的事故调查报告仅探讨近十年来地方政府危机学习的政策工具偏好以保证研究的时效性 经筛选共得到 份事故调查报告总字数约 万字其中“措施建议”部分的字数逾 万字占比.(见下页表)(二)文本编码按照上述数据收集规则对符合要求的事故报告进行统一编码 首先邀请具备公共政策研究基础的科研助理组建两个编码小组独立完成所有政策
16、文本的编码 其次交叉检查两组完成的编码数据库复核编码结果 经过计算发现编码信度为 超过 表明具有较高的编码可信度再 年第 期总第 期 表 收集与筛选后的事故调查报告(部分)序号事故调查报告名称事故发生时间事故发生地点京珠高速河南信阳“”卧铺客车燃烧事故调查报告年 河南省山东保利民爆济南科技有限公司“”特别重大爆炸事故调查报告年 山东省海盐西塘桥“”较大道路交通事故调查报告年 浙江省辉南县聚德康安老院“”较大火灾事故调查报告年 吉林省广西矿冶原料有限公司深窝矿“”运料司机坠落事故调查报告年广西壮族自治区陕西安康京昆高速“”特别重大道路交通事故调查报告年 陕西省广安市广安区农网改造“”较大物体打击
17、事故调查报告年 四川省山西潞安集团左权阜生煤业有限公司“”较大瓦斯爆炸事故调查报告年 山西省福建省泉州市欣佳酒店“”坍塌事故调查报告年 福建省宿州市砀山县“”较大中毒和窒息事故调查报告年 安徽省 次为确保编码转译过程的标准统一对于存在理解偏差的编码结果采取共同研讨的方式达成编码共识 最后经过多轮磋商讨论两个编码小组在编码结果上达成一致并最终形成事故调查报告的编码表(见表)共计形成 条编码数据 四、地方政府危机学习的政策工具偏好分析 在上述编码的基础上对编码数据库中的政策工具类型和危机学习目标进行统计形成地方政府危机学习的政策工具内容表(见下页表)总体而言在 份事故调查报告中地方政府共使用政策工
18、具 次 对地方政府危机学习的重点内容进行词频统计在剔除一些没有实质性意义的词语后形成地方政府危机学习政策工具的重点词频库并根据词频数据制作词云图(见图)将地方政府危机学习政策工具进行可视化可以发现“安全”“生产”“管理”“责任”“事故”“监管”等词语在数据库中出现的频数超过 次 为更加清晰地认知地方政府危机学习的政策工具偏好属性从政策工具类型和危机学习目标的维度展开进一步分析表 事故调查报告的编码表(部分)编号内容分析单元编码政策工具类型危机学习目标要对存在挂靠经营或变相挂靠经营的客运车辆进行彻底清理逐步理顺客运营运车辆的产权关系对清理后仍然不符合规定经营方式的客运车辆要取消其经营资格 规范基
19、本流程减少程序错误要认真履行安全生产主体责任 加大人力、物力投入加强油气管道日常巡护保证设备设施完好确保安全稳定运行 加大经济投入提高行动能力 要加强对员工的安全教育和操作知识培训进一步增强员工的安全意识和自我防范的能力避免类似事故再次发生 加强应急培训提高行动能力 要进一步顺应“放管服”改革需求 打通交通运输、公安、市场监管、文化和旅游、商务等部门之间的信息孤岛 整合社会力量增强组织韧性图 地方政府危机学习政策工具的词云图 (一)政策工具类型维度下页图 呈现了地方政府危机学习的政策工具分布情况 从数据可以发现我国地方政府在危机学习中对不同类型的政策工具均有所应用这为提高我国应对突发事件的能力
20、、优化应急管理体系提供了工具支撑 当然在具体的政策工具应用中也明显存在结构性失衡的特性说明地方政府危机学习的政策工具应用存在明显的偏好属性 一是在一级政策工具中的结构性失衡现象 其中管制性工具共运用 次占比.在政策工具应用格局上占据着“半壁江山”的位置经济性工具共运用次占比.信息性工具共运用公共管理研究 表 地方政府危机学习的政策工具编码统计表一级政策工具类型二级政策工具类型危机学习目标减少程序错误提高行动能力增强组织韧性完善应急管理体系小计总计管制性工具建立法律法规规范基本流程加强责任监督开展专项整治进行严厉惩治(.)经济性工具加大经济投入经济结构调整完善基础设施(.)信息性工具思想宣传教育
21、部门信息共享基础技术完善强化组织沟通(.)社会性工具加强应急培训整合社会力量(.)总计(.)(.)(.)(.)图 地方政府危机学习的政策工具分布情况次占比.应用数量最少社会性工具共运用 次占比.二是在具体的二级政策工具中也呈现结构性失衡的图景不同二级政策工具的分布具有明显差异 具体来看:.在管制性工具中加强责任监督(次)的应用数量最多、占比最高远远超过其他二级政策工具 规范基本流程(次)、开展专项整治(次)和进行严厉惩治(次)同样也进行了大量的运用 与之相比建立法律法规(次)的政策工具应用较少 上述数据说明地方政府在危机学习中非常重视通过责任监督的方式明确治理责任以纠正生产安全过程中的错误行为
22、防范化解各类事故隐患 除此之外地方政府还会采用规范基本管理流程、塑造规范化的管理手段形成制度化的管理氛围以及通过开展专项整治活动严厉惩治各类违规行为补齐生产安全中的漏洞全面提升应急管理能力然而也可以看到建立法律法规的政策工具应用相对较少说明缺乏深层次的制度建设较少涉及危机的双环学习这在一定程度上限制了地方政府危机学习的效果启示未来政府需要加强双环危机学习从根本上提升地方应急管理能力增强组织韧性.在经济性工具和在信息性工具中两种政策工具在宏观层面上应用数量相对均衡但在具体的二级政策工具中仍符合失衡图景的描述 一方面完善基础设施(次)的政策工具应用频率远远超过加大经济投入(次)和经济结构调整(次)
23、这说明地方政府在危机学习中比较重视“硬设施”层面的完善强调完善基础设施对安全生产和危机应对能力的影响但在经济投入和结构调整上注意力投入相对较少 另一方面强化组织沟通(次)和思想宣传教育(次)被认为是信息性工具体系的核心内容而部门信息共享(次)政策工具的应用则相对较少基础技术完善的使用频率(次)更是几乎为空白 这表明地方政府侧重强化多部门间的行动协作与个体间的思想宣传教育以解决安全生产过程中单一部门难以有效应对、个体危机意识不足的难题体现出地方政府危机学习的针对性和系统性 当然值得注意的是由于信息共享和技术层面的工具应用较少很有可能会导致信息不对称的鸿沟进一步拉大技术应用过程中的风险进一步增加.
24、在社会性工具中相较于整合社会力量(次)加强应急培训(次)在地方政府危机学习中使用得非常频繁表明地方政府对培训类政策工具具有明显偏好 通过加强应急培训例如专业理论教育、社会实践参与、模拟应急体验等来塑造危机情境增强个体和组织对于突发事件的在场感能够显 年第 期总第 期 著提升个体和组织的风险感知水平也能有效提升组织应急管理能力被认为是危机管理工具箱中的重要工具 通过整合社会力量以举报监督等形式强化风险防范化解的精准性和有效性并辅之以反面事故宣传和正面政策宣传能够较大程度地降低政府监督成本更好地将突发事件控制在前端提升危机管理效果 然而数据显示地方政府对该内容的关注相对较少启示地方政府在危机学习中
25、应当重视整合、汇聚多元主体在危机管理中的力量和智慧(二)危机学习目标维度根据地方政府危机学习的政策工具编码结果形成不同危机学习目标的分布情况 由图 发现减少程序错误和提高行动能力是地方政府危机学习比较重视的目标而增强组织韧性和完善应急管理体系的目标设定相对较少存在显著的层次性失衡特征 具体而言一是较多关注减少程序错误(次)和提高行动能力(次)分别占比 和 表明地方政府在危机学习中比较侧重技术和操作层面的行动改进但这种“一事一学习”的危机学习往往建立在特定事故基础上其汲取的经验和知识难以适用于其他情境和事件导致危机学习的效果较差极易陷入同构化的学习困境难以跳出“事故发生危机学习事故再发生”的怪圈
26、 二是对于较高层次的学习目标 增强组织韧性和完善应急管理体系的使用频数只有 次和 次表明地方政府危机学习的深度或层次相对不高 综合上述数据可见目前地方政府比较强调快速、精准的行动反应倾向于对突发事件进行有效控制尚属于行动学习的层次而并未比较深刻地反思危机发生的原因较少作出制度性和政策性的变革难以提炼一般性、普遍性和显性化的知识进而推动应急管理价值和理念的变化未能较好地深入到范式学习和系统学习的层次存在一定的学习不足 五、进一步讨论:异质性分析 上述基于政策工具类型和危机学习目标的描述性分析为理解地方政府危机学习的政策工具偏好描绘出整体性的结构轮廓但还不足以从更加微观和多元的视角展现地方政府危机
27、学习的政策工具偏好 为进一步丰富对这一议题的认识有必要从时间变迁和空间分布的视角对地方政府危机学习的图 地方政府危机学习目标的分布情况政策工具偏好进行异质性分析(一)时间变迁视角整理统计 年期间地方政府危机学习的政策工具使用情况(见下页表)可以发现不同年度地方政府危机学习的政策工具使用数量存在显著差异总体呈现“递增”趋势的特征 其中 年间地方政府危机学习的政策工具数量相对较多超过总体政策工具数量的 为更加系统、直观地呈现时间变迁视角下地方政府危机学习的政策工具偏好分别针对政策工具类型维度和危机学习目标维度展开分析.在政策工具类型维度上 年、年是两个比较重要的时间节点这是因为管制性工具与其他政策
28、工具的增长趋势表现出相反的情形 在 年管制性工具的使用占比相对下降而经济性工具、信息性工具和社会性工具的使用占比相对增加 这可能是因为党的十八大之后党中央对安全生产更加重视更加强调提前化解潜在风险真正将问题解决在萌芽之时、成灾之前在一定程度上降低了地方政府对管制性工具的需求相对增加了其他政策工具的使用频率 在 年管制性工具的使用频数大幅增加经济性工具、信息性工具和社会性工具的使用频数却有所下降 这可能是因为新冠肺炎疫情的暴发导致地方政府在严防疫情蔓延的同时强化了对管制性工具的使用相对减少了对其他政策工具的使用.在危机学习目标维度上以减少程序错误和提高行动能力为目标的政策工具数量发生了较大波动以
29、增强组织韧性和完善应急管理体系为目标的政策工具数量处于相对平稳的变化区间 其中在 年以减少程序错误为导向的政策工具使用占比大幅下降以提高行动能力为导向的政策工具使公共管理研究 用占比大幅增长 这可能是因为党的十八大以来党中央对安全生产提出了更高要求切实要求地方政府提高应急管理能力增强安全生产事故的处置水平 另外两种政策目标下的政策工具数量没有发生比较大的波动在很大程度上在于地方政府在危机学习中对这两种深层次的危机学习目标很少涉及而是将注意力过多地放在减少程序错误和提高行动能力上这表明地方政府未来需要进一步增强危机学习的深度表 时间变迁视角下地方政府危机学习的政策工具偏好类别 政策工具使用数量
30、政策工具类型维度管制性工具 经济性工具信息性工具社会性工具危机学习目标维度减少程序错误 提高行动能力增强组织韧性完善应急管理体系 (二)空间分布视角由图 和图 可知空间变迁视角下地方政府危机学习的政策工具偏好差异较大表明地方政府危机学习的政策工具应用存在空间上的非均衡性特征 具体而言东部地区和西部地区政策工具使用的数量最多分别为 次和 次远远超过中部地区(次)和东北地区(次)具体在政策工具类型和危机学习目标维度上也呈现明显的非均衡性空间分布.在政策工具使用类型的空间分布上(见图)全国范围内的管制性工具使用频数是最高的分别占比、比例均超过半数以上但在不同区域中其他政策工具使用上却存在明显差别 一
31、方面管制性工具远远超过其他政策工具表明管制性工具在我国危机学习中是比较普遍且广泛的在一定程度上折射出地方政府在安全事故应对中的“管制性”理念另一方面在东部地区、中部地区和西部地区社会性工具(次、次、次)使用的次数都相对超过经济性工具(次、次、次)和信息性工具(次、次、次)但在东北地区社会性工具(次)并没有明显地超越经济性工具(次)而是基本均衡表明东北地区政府危机学习过程中政府主导特征较为明显社会力量的参与力度相对不够图 地方政府危机学习政策工具使用类型的空间分布.在目标导向下政策工具的空间分布上(见下页图)减少程序错误(次、次、次、次)和提高行动能力(次、次、次、次)在不同地区中均远远超过其他
32、政策目标 这表明在横向空间区域分布中全国地方政府危机学习的普遍目标仍是基础层面的程序完善和能力提升而未能在增强组织韧性和完善应急管理体系上投入相应的注意力 这一结论与时间变迁视角下地方政府危机学习目标的分布相一致更加映射出地方政府危机学习的直接行动指向和单环学习逻辑 相较于中部地区和西部地区在东部地区提高行动能力()相对高于减少程序错误()的危机学习目标设定比重这可能是因为东部地区地方政府的 年第 期总第 期 风险意识较高应对能力较强因此危机学习的深度和层次相对也高于其他地区图 地方政府危机学习政策目标的空间分布 六、研究结论 危机学习是地方政府提升应急管理能力、推进应急管理体系和能力现代化建
33、设的重要途径 基于 年 份事故调查报告构建“政策工具类型危机学习目标”的分析框架对我国地方政府危机学习的政策工具偏好及其异质性开展了内容分析 研究发现:一是地方政府在危机学习中政策工具使用频数存在明显差异危机学习目标层次存在差别具有结构性失衡与层次性失衡的双重特征二是地方政府重点关注单环危机学习忽视双环危机学习 在危机学习工具类型方面偏好使用管制性工具较少使用经济性、信息性和社会性工具危机处置以政府主导为主较少推动信息共享、基础技术完善、整合社会力量 三是地方政府危机学习的层次主要聚焦于减少程序错误和提高行动能力对于增强组织韧性和完善应急管理体系涉及不多尚属于“一事一学习”的范畴未能很好地提升
34、到范式学习和系统学习的层次 四是时间异质性研究表明应急管理理念和重大突发事件对地方政府危机学习的政策工具偏好有显著影响 五是空间异质性研究表明管制性工具的使用是全国地方政府危机学习相对具有普遍性的偏好属性但不同地区的地方政府对社会性工具和经济性工具的使用有所不同东部地区的危机学习层次相对高于其他地区本研究从政策工具的视角回答了地方政府是如何开展危机学习的对于后续研究危机学习具有很好的启发和参考作用 一方面关注到危机学习中的政策工具使用丰富了危机学习研究的知识图谱强化了危机学习与政策过程的关联性另一方面也有助于将危机学习置于公共政策的研究框架当中增强危机学习在公共政策研究中的议题显著度 根据上述
35、研究结论对于后续地方政府危机学习行为的改进应当着手实现三个转变第一从管制性工具为主导向组合性工具的均衡转变充分发挥不同政策工具的协同效应 要深刻认识到危机学习效果是多种政策工具组合作用的结果能否发挥不同政策工具的合力对地方政府的治理智慧和能力提出了严峻挑战 尽管管制性工具在危机管理中具有非常直接、有效的作用但不能为此简单忽略其他政策工具的使用影响多元政策工具的适配均衡和整体协同需要适当提高经济性、信息性和社会性工具的使用比重增强政策工具之间的链式效应和匹配效应 进言之要根据事故发生的特性和原因综合多种政策工具的特点和作用形成基于动态环境变化的组合政策工具链强化政策工具之间的匹配性真正寻找出最佳
36、方案既防止陷入单一政策工具的无效论又能够切实提高应急管理能力防范化解下一次危机第二从单环危机学习的浅层次向双环危机学习的深层次转变致力于增强组织韧性 地方政府的危机学习是一项系统性工程不能过于侧重技术、行为层面的单环危机学习还要不断根据危机学习的结果反馈重视提升组织在当前和未来动态复杂环境中的适应与探索能力 虽然目前常规性的单环危机学习有助于及时应对突发事件将突发事件的负面影响降到最低但我们也不应该忽略危机事件所暴露出的制度规范、理念价值等深层次的问题尤其是在组织文化、路径依赖等影响下地方政府可能并不容易主动挑战组织规则和价值观如何优化应急管理理念、增强组织韧性是实务界和学界需要共同思考的一项
37、重要议题第三从“一事一学习”的临时行为向常态化学习的持续行动转变以打破危机学习的“同构悖论”持续开展危机学习是“乌卡时代”背景下危机管理的应有之义 显而易见仅仅依靠事后一次性的危机学习方式很难从根本上改善组织的应急管理体系很可能会陷入“事故发生与危机学习”的循环悖论同质性的危机仍然难以有效应对 这种危机学习的同构悖论启发我们要重视事前和事中层面的反思与学习强化对组织管理全过程的信息和知公共管理研究 识进行获取从全流程、全方位反思当前应急管理体系存在的不足 同时也要主动革新“一事一学习”的传统理念围绕领导干部的学习意识和学习能力塑造常态化和可持续性的学习环境、作用机制和组织载体逐步建立起学习型政
38、府实现知识的螺旋式增长最大限度地提升危机学习效果参考文献:.?.():.():.“:.”.():.:.():.:():.:.():.():.():.:.():.文宏李风山.中国地方政府危机学习模式及其逻辑 基于“央地关系 议题属性”框架的多案例研究.吉林大学社会科学学报():.张美莲郑薇.政府如何从危机中学习:基本模式及形成机理.中国行政管理():.():.马奔程海漫.危机学习的困境:基于特别重大事故调查报告的分析.公共行政评论():.张春颜姜伟.重特大生产安全事故的归因与政策工具选择 基于 起事故调查报告的文本分析.中国应急管理科学():.张 海 波 牛 一 凡.事 故 调 查 如 何 促 进 风 险 防范?基于 份事故调查报告的实证分析.行政论坛():.():.:.():.:.:.唐庆鹏钱再见.公共危机治理中的政策工具:型构、选择及应用.中国行政管理():.:.:.:.():.责任编辑:王华薇