1、社会科学家2023 年第 04 期已有学术研究常用“形式”指代各种类型的公众参与方式，但文章在概念使用时对“形式”与“模式”进行了区分，认为具体的公众参与方式是“形式”，而文章强调的“模式”则是在参与形式基础上抽象出的具有特定特征的公众参与类型。不同的公众参与模式在公众参与的程度与效果上存在差别。【经管新视野】社会科学家SOCIALSCIENTIST2023 年 4 月（第 4 期，总第 312 期）Apr.,2023（No.4,GeneralNo.312）收稿日期：20221024基金项目：国家社会科学基金重点项目“总体国家安全观下特大城市社会治理创新研究”（项目编号：21AZD047）作者
2、简介：张金阁（1990），女，山东济南人，博士，上海开放大学徐汇分校发展研究部讲师，研究方向为基层治理。环境治理中地方政府公众参与模式差异化选择的逻辑基于“合法性有效性”框架张金阁（上海开放大学徐汇分校发展研究部，上海200030）摘要：党的二十大报告对全面建设社会主义现代化国家进行了总体部署，在国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高的背景下，实现制度化的公众参与是新时代环境治理现代化的重要要求。环境治理领域中，地方政府能够在统一的制度体系下，发挥自主性作用进行差异化的公众参与模式选择。为了阐释其中的地方政府行为逻辑，文章以“合法性有效性”为分析框架，通过 S 市 A 区两个建设项目环境影响
3、评价案例的比较，分析了地方政府如何在合法性压力和有效性激励下选择差异化的公众参与模式。研究发现，地方政府会在合法性压力下按照制度要求设定公众参与流程，但在有效性的强激励下，地方政府则会更为积极地增设和优化公众参与的形式和流程，表现出制造公众同意的行为逻辑。关键词：地方政府；环境治理；公众参与模式；“合法性有效性”中图分类号：D6215；X321文献标识码：A文章编号：10023240（2023）04008207一、问题提出与文献回顾公众参与是评估地方政府治理效能的重要方面，也是政府治理的重要政策工具。实行最严格的生态环境保护制度，严明生态环境保护责任制度，是新时代背景下实现环境治理制度化的重要
4、目标。在我国，环境治理领域既是较早确立公众参与制度并制定相关法律法规的治理领域，也是法律保障最为完备的领域。当前我国正处于社会转型期与环境敏感期共存、环境社会风险高发期与公众环境意识升级期叠加的情境1，实现环境治理中有效的公众参与既能提升政府的回应性，又能增强政府治理的合法性，是实现地方治理现代化的优选之路。多年来，从中央到地方制定了多项规范公众参与环境治理的法律、法规、规章和政策文件，共同构成了公众参与环境治理的基本法律体系与遵循，公众参与获得了充分的法律依据和法理支撑，地方环境治理领域的公众参与也步入法治化阶段。但是，我国的公众参与仍然存在政府规制的典型特征，为实现地方的有效治理，地方政府
5、在公众参与方面具有较大的自主性空间，形成了差异化的公众参与模式选择策略。文章想要回答的问题是：在我国环境治理领域，缘何形成了不同的公众参与模式？地方政府主导的公众参与为何呈现差异化现象？如何解释背后的地方政府行为逻辑？文章旨在通82过案例研究，有效提炼与归纳出地方政府在环境治理公众参与模式选择方面的行为逻辑与一般性规律。在公众参与研究中，Arnstein 从公民权力视角出发，认为公众参与是一种权力的再分配，使得目前被排除在政治经济过程之外的公民在未来能参与决定信息分享、目标与政策制定、资源分配、项目运营及利益分配等过程。2Roberts 结合扩展的公民观以及共享权力和决策的概念，将公民参与界定
6、为在公共政策制定及政府管理过程中，社会成员与公共官员分享公共权力的行为和过程。3从这些界定中可以清晰地看出，公众参与始终都围绕着权力的再分配，表现出一种公民与政府的互动关系。根据一项中国公众参与案例的实证研究，政府部门、公众、非政府组织以及多主体合作都可能是中国公众参与活动的发起者，其中政府部门发起的公众参与案例将近占全部案例的一半4，可见政府部门是中国公众参与活动的主要发起者以及决定公众参与形式与效果的主导力量。因此，我国学者对公众参与的界定往往呈现政府规制的色彩，如蔡定剑教授认为公众参与是指在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，公共权力通过开放的渠道从公众和利害相关的个人
7、或组织处获取信息、听取意见并反馈互动进而对公共决策和公共治理产生影响的各种行为。5政府规制型公众参与的出现主要是因为国家层面对公众参与的规范是原则性的，可操作性程序规范供给不足。因此，在大多数政策情境下，地方政府根据国家以及上级政府的制度规范对公众参与进行细化操作，如何组织公众参与由地方政府自主决定，即公众应在何时、以何种方式及何种程度参与取决于地方政府的自主性空间或自由裁量，由此造成地方政府对公众参与的差异化行为选择并在实践中呈现差异化的参与模式。那么地方政府如何选择公众参与模式？Yang 等通过整合影响政府发起公众参与的因素，构建了一个行政回应性框架，认为公众参与是政府对外部利益相关者压力
8、、公众参与价值以及行政现实回应的结果6；Ebdon 和 Franklin 则认为政府结构和政府形式、政治文化、法律要求以及人口规模和多样性四个变量是影响政府开展公众参与的重要因素7；在中国语境下，有学者从社会背景、组织环境和官员特性三个层面分析解释缘何政府对公众参与存在不同行为选择8。较有代表性的研究包括：郭小聪等基于博弈论视角提出公众参与的轮流出价博弈模型，认为政府对公众参与的策略选择取决于公众的讨价还价能力以及政府的讨价还价成本两个变量的不同组合形态9；代凯认为外部压力、科层规则以及官方利益三个要素共同决定了政府的决策控制权大小，进而影响到对公众参与的不同行为选择主动开展、谨慎开展和被动开
9、展10。上述研究反映出，学界已经关注到地方政府对公众参与存在不同的策略选择，并尝试提出影响因素及解释框架。但是，既有研究也存在一定的问题，比如对于部分环境治理事务，政府通常是预先设定公众参与模式，外部压力的作用可能表现不明显，地方政府在具体治理事务中的自主性可能超越科层规则等。综上可知，在中国情境下以府际关系为切入，建构分析政府公众参与模式选择的分析框架仍然具有探索的空间。二、地方政府公众参与模式选择的“合法性有效性”分析框架任何政治体系的稳定与有效运行都需要两大基本要件：一是政治体系的特性与作为能否得到绝大多数民众的认同，即政治的合法性；二是政治体系是否能够为经济与社会的发展创造条件，即政治
10、的有效性。11既有研究主要聚焦合法性与有效性之间的逻辑关系进行探讨，普遍认为有效性是合法性的基础和支撑，但有效性与合法性并不存在严格的线性相关性，例如李普塞特通过合法性与有效性的不同组合形态分析不同国家的政权稳定问题，发现两个维度除了同时高、同时低的组合，还存在有效性高但合法性低、有效性低但合法性高的组合，例证了有效性并不一定带来合法性，合法性也不必然需要有效性，但政治系统如果长期缺乏有效性则会危及合法性12；亨廷顿提出主要建立在政绩或绩效基础上的政治合法性容易引发“政绩困境”13，削弱政治系统的合法性。也就是说，合法性与有效性之间在理论上可能存在着更为复杂的关系。在我国政府体系之中，地方政府
11、始终处于追求合法性与追求有效性的双重目标之下。从追求合法性的目标来看，地方政府同时面临着科层内部的压力和回应公民诉求的压力，以环境治理领域为例，地方政府行为一方面需要符合中央和上级政府的法规与政策要求，另一方面需要通过公众参与等制度创设有效回应公民诉求，以达成公众对政府施政的认同与支持。从追求有效性的目标来看，“权威体制与有效治理”的矛盾构成了最主要的特征，即中央趋向于集中权力，致使政策一定程度偏离地方实际，由此削弱地方政府解决实际问题及有效治理的能力；在中央放权的情境下，地方可能偏离中央约束，各自为政，对权威体制产生威胁，影环境治理中地方政府公众参与模式差异化选择的逻辑/张金阁83社会科学家
12、2023 年第 04 期响宏观治理的有效性。14地方政府在实际决策情境中，既面临着纵向的晋升锦标赛15，也面临着横向的治理竞赛16，因此必须为实现治理有效性灵活选择各种机制，充分运用自主空间进行策略调适。综合来看，合法性为地方政府的行为选择圈定了限度，而有效性则会驱动地方政府选择差异化的公众参与策略。在地方政府的治理场景中，“有效性”有其特殊内涵。为追求上级政府的认可和塑造竞争优势，有效性目标的达成通常表现为以亮点工程取得突出政绩的政府行为，具体到环境治理领域，地方政府会综合考虑迎合更为紧迫、更为突出和显示度较高的目标，从而实现政府治理活动的有效性。所以，文章提及的“有效性激励”是指地方政府在
13、推进某项具体环境治理事务中对可能带来的政绩提升或达成更为重要目标的效果期待。需要进一步追问的是，在科层规则和合法性的压力下，地方政府在环境治理中是否会因有效性激励不同而选择差异化的公众参与模式，其中的地方政府行为逻辑是什么，应如何解释这种政府运作机制？三、案例选择我国的环境影响评价（以下简称环评）公众参与制度经历了初步探索、逐步发展及持续完善的发展历程。环评法 首次明确提出公众参与环评，其范围包括规划环评及建设项目环评，随着多项指导性文件的出台，环评公众参与得以逐步完善。由于项目审批中其他部门主管的行政审批没有规定公众参与，环评成为众多社会问题的宣泄口。在此情境下，国家、地方政府通过制定法律法
14、规、技术文件等进一步完善环评公众参与。需要说明的是，纵观法规条文数量以及公众参与实践，建设项目环评公众参与的规定更为详细、实践也更为常见，且公众参与是需要编制环境影响报告书的建设项目环评的法定程序，故研究聚焦需要编制环境影响报告书的建设项目环评领域。为研究合法性压力下差异化的有效性激励对地方政府公众参与模式选择的影响，需要选择最相似案例进行分析。首先，要控制地方经济社会发展差距对地方政府行为的影响，文章选取的案例集中在 S 市 A 区，环境治理的政策法规、政府官员的行为特征、公众参与的意识与水平都表现出最大的相似性。其次，选择的建设项目环评案例并非 A 区特有的环境治理事务，在其他城市区域也存
15、在，为研究结论的可推广性奠定了基础。基于上述考量以及开展田野调查的便利性，选取需编制环境影响报告书并开展公众参与的 S 市 A 区某生物制药建设项目环评案例、餐厨废弃物处置项目环评案例作为介入案例。需要补充的是，S 市根据 环评公众参与暂行办法 制定了 关于开展环评公众参与活动的指导意见，对需要编制环境影响报告书的建设项目环评公众参与进行了细化规定，主要包括网络公示、报纸公示、基层组织宣传栏公告、问卷调查以及座谈会、论证会、听证会（根据具体情境决定是否召开）等参与方式。（一）S 市 A 区生物制药建设项目环评公众参与S 市 A 区生物制药建设项目为 J 建设单位租用 A 区工业区厂房建设生物药
16、品生产线项目，根据 环境保护法 环评法 S 市实施 环评法 办法 等法律法规的规定，该建设项目应当依法开展环评工作。根据 国民经济行业分类 建设项目环评分类管理名录 的规定，该项目属于医药制造业类别下“40 化学药品制造；生物、生化制品制造”，其环评类别为编制建设项目环境影响报告书。在此基础上，根据 环评公众参与暂行办法 建设项目环评政府信息公开指南 S 市关于开展环评公众参与活动的指导意见 等政策文件要求，该项目环评必须组织公众参与活动，并且公众参与涉及建设项目环境影响报告书编制、环境保护部门审批或重新审核环境影响报告书两大环节。根据国家及 S 市关于建设项目环评公众参与的法律法规、政策文件
17、要求，J 建设单位委托 Z 公司为环评机构，负责编制该项目环境影响报告书。其中，建设项目环境影响报告书编制环节的公众参与工作通常由建设单位、环评机构组织实施，并由建设单位对公众参与结果的真实性负责。环境影响报告书编制完成并报 A区环境保护局审批后，A 区环境保护局在其网站进行信息公开。根据调研发现，该项目在环评过程中开展了多种形式的公众参与，包括信息公示（网络、报纸、宣传栏等）、问卷调查、电话回访等，为更直观地呈现公众参与的实施过程，将其公众参与流程整理为表 1。鉴于文章选择的案例均早于生态环境部机构改革之前以及 环评公众参与办法 修订实施前，故将继续沿用国家环境保护部、地方环境保护局等机构称
18、谓，并参照 环评公众参与暂行办法 的规定进行分析。84表2 A区餐厨废弃物处置项目环评公众参与流程内容要点整理项目资料、梳理敏感问题，编制宣传手册，统一宣传口径，拟定公众参与工作方案该项目环评范围涉及 3 个区，S 市政府牵头并借助市区镇村委会或居委会行政层级力量向公众传达项目信息及环评公众参与要求环境热线网站第一次环评公示聚焦项目所在 H 镇公众，通过参观考察直面了解项目建成实际情况，与公众初步沟通；同时 A 区党委政法委牵头联系其他区配合开展宣传工作环境热线网站第二次公示并提供环境影响报告书简本A 报 Q 报 以及 J 报 刊登该建设项目环评信息，评价范围内环境敏感目标处的基层组织宣传栏张
19、贴公告借助行政力量邀请公众代表、人大政协代表、相关政府部门等分批召开座谈会，就公众代表提出的问题现场回答，并于座谈会结束后发放问卷调查表评价范围环境敏感目标处开展问卷调查，包括个人与单位问卷调查两类整理统计公众意见后，对持反对意见的公众代表及单位进行电话回访整理吸纳公众意见，环境热线网站公示环境影响报告书A 区环境保护局在网站公示环境影响报告书受理信息，委托技术评估机构进行技术审查与电话回访，发布拟审批公告及审批决定公告参与阶段参与方式前期准备阶段项目资料分析及宣传册汇编借助行政力量逐级沟通环境影响报告书编制环节第一次网络公示公众宣传沟通与参观考察第二次网络公示报纸公示及基层组织宣传栏信息公告
20、公众座谈会及参观考察现场问卷调查反对意见回访报批前公示环境保护行政主管部门审批环节审批公示及电话回访表1A区生物制药建设项目环评公众参与流程参与阶段参与方式内容要点环境影响报告书编制环节第一次网络公示环境热线网站公开项目环评信息第二次网络公示网站再次公布环评信息及环境影响报告书简本报纸公示评价范围内报纸上刊登项目环评信息基层组织宣传栏公示评价范围内基层组织宣传栏张贴信息公告问卷调查评价范围内环境敏感目标处发放调查问卷，调查公众意见并进行统计分析团体意见征询以挂号信方式对评价范围内的敏感单位书面征求意见报批前公示环境热线网站进行第三次环评信息公示环境保护行政主管部门审批环节A 区环境保护局网站受
21、理信息公示环境保护局受理环境影响报告书后在网站发布受理公告公众电话回访及技术评估会环境保护局委托 H 研究院开展技术评估，进行公众电话回访，并组织专家召开技术评估会，出具评估报告A 区环境保护局网站拟审批公示结合技术评估报告在其网站发布建设项目环评拟审批信息公告A 区环境保护局网站审批决定公告经各级审核，发布建设项目环评审批决定公告（二）S 市 A 区餐厨废弃物处置项目环评公众参与A 区 H 镇餐厨废弃物处置项目环评案例与上述案例适用相同的环评公众参与法律法规，两者的不同之处在于项目建设单位差异，生物制药建设项目的建设单位为社会企业，而餐厨废弃物处置项目为市政项目，其建设单位为政府部门 A 区
22、绿化和市容管理局（以下简称绿容局）。A 区 H 镇餐厨废弃物处置项目属于全国餐厨废弃物资源化利用和无害化处理第一批试点项目，S 市政府、A 区政府及 H 镇政府高度重视该项目建设。根据相关法律法规，A 区餐厨废弃物处置项目需要开展环评工作且属于公共设施管理业项目类别下的“城镇生活垃圾（含餐厨废弃物）集中处置”，需要编制环境影响报告书并开展公众参与工作。该项目 2014 年启动环评程序后，建设单位 A 区绿容局委托 H 研究院为环评机构开展环评工作。环评机构在现场勘探、工程分析等技术分析基础上，确定了环评范围及敏感目标涉及三个区的四个镇，即 A 区 H 镇、Q 区 H 镇以及 J 区的 A 镇与
23、 J 镇，项目涉及的利益关系比较复杂。此外，餐厨废弃物资源化利用和无害化处理项目在全国属于新兴的项目，鉴于其他地区发生的环境群体事件，在该项目中更需要考量公众的接受度。为此，建设单位与环评机构在建设项目环境影响报告书编制过程中采用了多种公众参与形式，包括参观考察、公众座谈会、信息公示、问卷调查等，A 区环保局亦在环评审批环节进行了网上公示。当然，因为该项目的复杂性，笔者将与公众参与相关、为公众参与铺垫的相关工作如前期资料分析、行政动员等也纳入其中。对此，可通过表 2 对该建设项目环评公众参与流程进行详细呈现。环境治理中地方政府公众参与模式差异化选择的逻辑/张金阁85社会科学家2023 年第 0
24、4 期（三）建设项目环评公众参与模式的比较从公众参与流程看，生物制药项目环评案例中的公众参与流程与 S 市建设项目环评公众参与的规定要求基本保持一致，主要包括网络公示、报纸公示、基层组织公告、问卷调查以及环境行政审批公示等参与方式，可能基于具体情境考量，未采取座谈会、论证会、听证会等参与形式。该案例呈现为地方政府根据环评法律法规给出的“规定动作”开展公众参与程序性工作，为告知公众信息、获取公众反馈提供了渠道，但是公众参与流程更多地反映出建设单位、环评机构与公众之间的互动，政府与公众之间缺乏有效沟通，公众难以嵌入环境治理网络并与决策者互动。同时，建设单位与环评机构注重收集公众意见以实现程序完备，
25、对问卷调查表的设计以及对公众意见的整理都比较简单，且主要关注公众对项目建设的态度（针对反对态度会进行回访），但缺乏对相关公众意见采纳情况的反馈，公众意见难以确保充分考量。借鉴 Arnstein 提出的公众参与阶梯理论，并结合该案例中地方政府关于公众参与的流程设计与赋权程度，可将该案例标记为咨询型公众参与模式2。纵观餐厨废弃物处置项目环评案例，除上述提到的法律法规供给的信息公示（包括网络、报纸、基层宣传栏等）、问卷调查等程序型公众参与方式外，还增设了多种新型公众参与形式，丰富了公众参与的流程设计与制度安排，主要包括：（1）制定公众参与预案，组建项目推进办梳理项目材料、公众质疑等，拟定公众参与方案
26、；（2）行政动员宣传，鉴于项目涉及多个行政区，发挥纵向行政层级力量尤其是基层组织的动员能力，在第一次网络公示前做好项目宣传与公众动员；（3）参观考察，选定已建成类似生产工艺餐厨废弃物处置项目点，分批组织公众代表参观考察，直面了解项目情况；（4）公众座谈会，分批组织评价范围内 3 个行政区的公众座谈会，就公众代表的疑虑进行专场答疑。通过综合采用以上多种公众参与形式，畅通了政府与公众的沟通渠道，纾解了公众对项目建设的疑虑情绪，使得项目环评顺利通过审批，公众拥有了一定程度的话语权和影响力，但依然具有明显的政府主导色彩，意在以公众参与寻求支持，公众参与依旧没有跳出政策工具的范畴。根据该案例中公众参与的
27、制度安排与参与特质，并对照 Arnstein 的公众参与阶梯理论，形成了与上一案例中不同的公众参与模式，可将其标记为安抚型公众参与模式2。四、“合法性有效性”框架下地方政府差异化选择公众参与模式的逻辑通过前文的案例阐释，可以发现地方政府在推进环评公众参与过程中表现出差异化的行为选择，即咨询型公众参与和安抚型公众参与两种不同的公众参与模式，其不仅反映了公众参与方式与程度的差异，而且折射出地方政府行为逻辑的差异。基于“合法性有效性”框架，差异化的公众参与模式透视出地方政府既需要遵循合法性压力下的规定动作，又呈现出有效性激励下的自主性操作空间，同时，合法性压力为地方政府公众参与模式选择圈定了限度，而
28、有效性激励则驱动地方政府选择差异化的公众参与模式。（一）合法性压力下的地方政府规定性动作根据合法性的论述，在地方政府的行为目标中，合法性不仅表现为符合法律、程序规定，更为关注赢得公众的认同与信任，增强合法性是地方政府行为选择的重要依据。具体到环境治理领域，地方政府寻求合法性的过程同样表现为追求合规性与追求公众认同两个层次，也就是说地方政府行为一方面需要符合中央和上级政府的法规与政策要求，另一方面需要用公众参与等政策机制以赢得公众对政府行为的支持与认同。1以程序正当合规规避合法性风险近年来，建设项目环评法律法规的强制性与明确性规定了地方环保部门的动作路径，严格遵循“规定动作”达成程序正当与合法成
29、为地方政府实现合法性的现实选择。环评法 将环评分为规划、建设项目的环评，并明确提出公众参与要求。其中，就建设项目环评进行了详细规定，主要关涉建设单位如何开展环评、环境选择部门如何审批环评文件、编制环评文件技术单位的资质条件等。比如，第十六条提出建设项目环评分类管理思想，即根据建设项目环境影响程度不同，确定编制环境影响报告书、报告表或者登记表；第二十一条则规定建设单位针对可能造成重大环境影响、应当编制环境影响报告书的建设项目需要推进公众参与，并在报批的环境影响报告书中附具公众意见采纳与否的说明；第二十五条规定建设项目环评文件未通过行政审查不得开工建设，表明了环评对臧否建设项目的否决效力17；等等
30、。环评公众参与暂行办法 则对需要编制环境影响报告书的建设项目环评公众参与进行了系统规定，就建设单位公开环境信息、征求公众意见、环境主管部门受理审批环境影响报告书等进行了规范，如环境主管部门不得受理没有公众参与篇章的环境影响报告书；环境主管部门应公告受理信息，对公众意见较大的建设项目再次征求公众意见；等等。在此基础上，S 市制定86关于开展环评公众参与活动的指导意见 就需要编制环境影响报告书的建设项目环评信息公开、征求公众意见、责任追究等进行操作化规定，提出基于建设项目环境风险或社会关注度情况差异化设定问卷调查表发放数量，如存在重大环境风险或社会高度关注的建设项目需发放问卷调查表 200 份以上
31、等。因上述环评法律法规的强制性与完备性，尤其是 S 市关于建设项目环评的细化指导意见为建设项目环境影响报告书编制及公众参与程序提供了详尽的操作性规定，在两个建设项目环评案例中，A 区环境保护局严格遵循相关条款规定的操作性规则审核建设项目环评文件及公众参与流程的合规性、合法性并依法公开环评审批信息。此外，实践中因建设项目环评问题可能引发的环境群体性事件及由此带来的风险也促使 A区环境保护局更多注重建设项目环评程序的正当性与合规性以规避可能出现的合法性风险，科层压力与法规要求成为地方政府寻求合规合法的行为指南。2以公众参与制度创设增进公众认同在生态文明建设与环境治理的新常态下，中央政府制定或修订了
32、一批环境保护法律法规，但纵观环境领域的法律制度，只有环评议题对公众参与作出了明确规定，且要求对可能造成重大环境影响的建设项目及专项规划开展强制性公众参与，凸显中央政府对环评议题高风险的考量。更进一步，作为环评议题之一的建设项目环评议题内部的风险也有高低之分，即根据环境影响程度进行建设项目环评分类管理，分为编制环境影响报告书、环境影响报告表及填写环境影响登记表，与之相应的公众参与规定也是有差异的，其中需要编制环境影响报告的建设项目必须开展公众参与且 S 市进一步根据环境风险的大小对问卷调查表发放数量进行了差别化规定。根据前述案例分析可知，两个案例均属需要编制环境影响报告书的建设项目，暗含了建设项
33、目对周围环境造成较大影响的可能性，故而开展公众参与既是环评法律法规的强制性要求，更是地方政府行为获得公众认同的关键要义。在两个建设项目环评案例中，A 区政府均采用了多样化的公众参与方式如网络公示、报纸公示、问卷调查、电话回访等，以保障公众的环境知情权、参与权及监督权，并通过公众认同或制造同意增进合法性。但在目前的环评公众参与实践中，普遍面临公众专业知识匮乏的挑战，公众缺乏环评知识甚至不能理解相关专业术语，故而公众不具备提出专业意见的能力。同时，利益相关性直接影响公众注意力及参与积极性，对于部分环境影响不确定或不明显的项目，公众往往表现出参与冷漠，对于环境风险可能性大或者受邻避情结驱动，公众关注
34、度比较高且接受度低，为此政府更需畅通与公众的沟通渠道，通过理性对话消解公众的疑虑，并积极筹划防范社会风险发生的策略准备。与生物制药项目环评相比，餐厨废弃物处置项目环评因涉及三个区四个镇的十几万人口，利益复杂性更高，除信息公示、问卷调查等法定参与方式，还植入了行政动员、参观考察、公众座谈会等意在增进公众对项目建设的理解与支持的公众参与形式，通过风险沟通制度设置有效避免了社会风险发生的可能性，使得建设项目顺利通过环评审批。（二）有效性激励下的地方政府自主性行为生物制药建设项目与餐厨废弃物处置项目均为需要编制环境影响报告书的建设项目，蕴含了发生环境风险乃至社会风险的可能性，合法性压力使得地方政府的决
35、策权受到限制，需要根据环评法律法规要求的规定动作理性选择公众参与模式，但是两个项目的建设单位性质并不相同，前者是市场化的企业项目，后者是地方政府推进的市政工程，地方政府面临的有效性激励是不同的，由此展现出差异化的公众参与模式选择及地方政府行为逻辑。1弱激励下公众参与模式选择的求稳逻辑生物制药项目的建设单位是社会企业（J 制药公司），经 A 区工业区招商引资而来，区环境保护局进行的环评文件审批是该项目开工建设众多审批环节中的一环且耗时最久，通常建设项目完成环评审批后即可进入施工建设。虽然该建设项目能够为 A 区创造税收收入，但是该项目既不是市政项目也不是重大项目，能否通过环评审批、能否开工建设与
36、 A 区政府及环境保护局的直接利益相关性不大，导致地方政府对建设项目上马与否的低度注意力。此外，该建设项目涉及列入国家及 S 市规定的约束性指标，在自上而下的环境保护考核压力下，区环境保护局需严格根据相关法律法规开展环评审批。根据调研，环评单位表示：根据多年做环评的经验，一般是市政项目、重大项目、国家扶持的项目这些区委区政府比较重视，并要求相关部门做好配合，在政策允许的范围内可以加快办理。通常小项目才会走 A 区工业区招商引资的路线，普通建设项目太多了，而且这个建设项目不落户还有其他项目进来。因此，生物制药项目的环评通过对地方政府而言表现为一种“弱激励”形态。在弱激励的作用下，受建设项目法律法
37、规约束以及与建设项目直接利益关联度低的影响，A 区环境保护环境治理中地方政府公众参与模式差异化选择的逻辑/张金阁87社会科学家2023 年第 04 期局主要根据环评法律法规的法定程序和相关条款中的规定动作审查建设项目环评文件及公众参与说明、公开环评审批信息以实现程序正当与合法，进行政策创新的弹性空间及意愿有限，表现出一种遵循“求稳逻辑”的政府行为方式，选择了包含信息公示、问卷调查等方式的咨询型公众参与模式。此外，因建设项目环评问题引发的环境群体性事件及由此带来的风险也促使 A 区环境保护局更多注重建设项目环评程序的正当性及合规性，以完成规定性动作实现避责并获取程序合法性。2强激励下公众参与模式
38、选择的制造同意逻辑A 区因前期关于餐厨废弃场处置的管理成效及政策机制等资源禀赋，获得了政策项目先试先行的探索特权，成为全国首批餐厨废弃物资源化利用及无害化处置试点项目，为确保试点项目顺利推行，国家层面与试点城市政府签订了 推进试点工作承诺书，为试点城市提供中央财政补贴并设立考核验收机制，考核不合格者将取消试点称号乃至追回已拨付财政资金，从正向财政激励及负向追责惩戒方面对试点城市进行了明确规定。基于锦标赛机制、绩效问责制等压力性机制，必须推进该项目建设以向上级政府传递积极的政绩信号并形塑良好的印象感知。此外，从内源性需求来看，既有的餐厨废弃物处理设施已无法满足现有及新增餐厨废弃物的处置要求，迫切
39、需要提升环境基础设施的能级，推进餐厨废弃物处置项目既是对中央政府战略规划部署的承接与响应，获得政绩增长空间，又是应对现实问题及治理压力的破解之道。为此，推进餐厨废弃物处置市政项目建设不仅具有正向的财政激励、政绩激励，还能切实解决餐厨废弃物处置现实问题，对地方政府构成一种“强激励”样态。在上述政策试点、现实诉求等强激励导向下，推进餐厨废弃物处置项目建设成为 A 区治理刚需，为推动环评审批顺利通过，避免项目环评过程中可能出现的公众疑虑或反对，A 区政府在建设项目环评公众参与的规范性规定之外，引入了多种公众参与方式，形塑了安抚型公众参与模式，在“规定动作”之外嵌入“自选动作”以增进公众的政策认同。除
40、信息公示、问卷调查、电话回访等制度性安排外，项目环评前期的项目分析与拟定预案、科层沟通与行政动员、参观考察、公众座谈会等公众参与机制的选择施用呈现出地方政府行为选择背后制造同意的行为逻辑。此外，鉴于环评审批仅是建设项目开工众多行政审批环节的一环，其他审批环节公众参与规定的缺失致使环评成为众多社会问题的宣泄口，借环境诉求之名表达征地拆迁、经济补偿、个人诉求等群体性事件时有发生，给政府政策合法性提出了严峻挑战。回顾该案例，在公众座谈会上，有几个村对动拆迁问题的诉求大于对项目本身的了解，借环境议题表达了动拆迁的最终诉求。基于风险防范与沟通意识，A 区餐厨废弃物资源化利用和无害化处置工程项目环评工作方
41、案 除规定建设单位、环评单位及设计单位的工作内容及时间部署外，在项目环评的各环节中均提到了其他相关部门要紧密关注公众意见和网络舆情并及时处置与反馈的要求，问卷调查环节也提到要做好协调保障工作等。由此可见，在强激励的作用下，地方政府更希望能够快速稳妥推进建设项目环评，为此倾向于通过优化公众参与流程、加强部门协同联动，实现制造同意的核心目的。五、结论通过案例比较可以发现，地方政府在环境治理公众参与模式选择的过程中，一方面，会为寻求合法性而稳妥施用制度法规中的公众参与制度规范；另一方面，在统一的制度设置之上，受有效性激励驱动会选择差异化的公众参与模式，就有效性激励弱的环境治理事务会基于“求稳逻辑”按
42、照法定要求规范开展公众参与，就有效性激励强的环境治理事务则会基于“制造同意逻辑”更灵活地采用或创设公众参与形式，具体表现为以前期沟通、座谈会、外出考察等方式更为积极地推动政府与公民的意见交互。这一结论一定程度上拓展了当前地方政府行为研究的理论，即在依法行政和制度确定的条件下，地方政府能够在制度法规的基础上能动地发挥政策工具的作用，根据治理事务对其有效性激励的程度而创设和改造程序与流程。现阶段国家治理的制度化在不断加深，如何保障制度体系有效衔接国家权威体制和地方治理有效性是深化制度改革的重要议题。环境治理中制度化的公众参与是新时代的突出议题，实现有效的环境治理公众参与是建设新时代生态文明、回应广
43、大人民群众期盼的重要手段，也是新时代社会治理现代化的具体体现。党的二十大报告指出，我国必须完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。实现环境治理现代化和社会化的关键是制度化的公众参与，站在新时代的起点需要更高标准与要求谋划环境治理公众参与的制度设计，不断拓宽公众参与环境治理的广度和深度。（下转第 95 页）88 责任编辑：粟红蕾 实习编辑：刘晴晴（上接第 88 页）参考文献1李干杰全力打好污染防治攻坚战J行政管理改革，2018，101（01）：22272SHERRY R ARNSTEINA Ladder of Citizen Parti
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