1、2022 年第 6 期总第 126 期No.6，2022General No.126Journal of Hubei Administration Institute湖北行政学院学报DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2022.06.学术综述013收稿日期：2022-10-17基金项目：2018年度国家社会科学基金一般项目“基于整体政府理论的县域综合行政执法体制改革研究”（项目编号：18BZZ082）的阶段性成果。作者简介周泽龙（1995），男，重庆长寿人，武汉大学政治与公共管理学院博士生，主要研究方向为县域政治；叶娟丽（1968），女，湖北崇阳人，武汉大学政治与公共管理
2、学院教授、博士生导师，主要研究方向为政治学理论与方法、当代中国政治。摘要县域党政体制成为挖掘中国制度内在优势和治理效能的重要载体，进而成为审视中国之治的管窥之域。从作为“治体”的县域党政体制出发进行文献梳理发现，“郡县治理说”“体制耦合说”和“价值治理说”构成县域党政体制内涵研究的三种路径。县域党政体制围绕“治理”这一政治目标实现了治理过程中的决策权、执行权和监督权的分权与分工，呈现出“治权统合”的特征。“治权统合”主要通过机制创新实现，主要包括决策权的统合式行使、执行权的政治化改造和监督权的治理化吸纳等。以“治体”为框架对县域党政体制研究进行系统梳理，能够为我们更好地理解县域治理和中国之治奠
3、定研究基础，也为学界的进一步研究提供方向指引。关 键 词治体；县域党政体制；治权结构；运行机制中图分类号D05 文献标识码A 文章编号1671-7155（2022）06-0088-09政治学的本土化乃至中国社会科学的本土化成为当代中国学者需要担负的时代使命，这种使命一方面来自现代国家转型中建构规范性政治认同资源的“政治知识化”进程1，另一方面来自对“舶来政治学”理论解释力阙如不满的文化自觉及其衍生的“中国学派”的建构期许2。2022年习近平总书记在中国人民大学考察时指出，构建中国自主知识体系要以中国为关照、以时代为关照。作为中国之治的权力、战略和政策“接点”3，县域治理及其核心治理主体县域党政
4、体制构成审视中国之治的管窥之域。纵观已有县域政治的研究或者综述发现，学界主要将县级政府45作为研究的核心内容，而对县域党政体制关注较少。而对于县域党政体制的研究，其一是将其作为政党体制，置于中国政治的核心问题党政关系上去讨论，例如从“政党国家”6、“党国”体制7、“党治国体制”和“党兴国体制”8、“政党中心主义”9等框架出发，将县域党政体制视为中国共产党对县域的领导。其二是认为县域党政体制是一种行政体制，即作为一种复合科层制，县域党政体制以科层化作为制度内核连接了党政体制的“政治”与“行政”两个面向，进而以“党政科层制”的形式改善了传统科层制、提高了行政效率10。近年来，学界还出现了县域党政体
5、制研究的第三种面向，即回归“治体”的研究。所谓“治体”，即“治理体系”，最早于党的十八届三中全会提出，之后回归“治体”的研究则伴随中国之治的传统转向和构建中国政治学体系的需要应运而生。有学者认为，中国政治学史向来无“政体”一说而重在“治体”，中国政治话语体系的建构在于对治体的研究11。传统“治体论”认为，“治体”是出于一种政作为“治体”的县域党政体制：文献梳理与展望周泽龙，叶娟丽（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）周泽龙，叶娟丽：作为“治体”的县域党政体制：文献梳理与展望2022 年第 6 期89治秩序构造的体系意识，围绕秩序关键要素及其构造演进提出诸多概念、观念与议题，进
6、而形成一个秩序理论范畴，这种治体主要涵括分别对应着秩序的精神道义、礼法制度资源和实践主体的治道、治法、治人三重维度12；而现代“治体论”则偏向于一种“制度结构论”，其更接近于党中央提出的“国家治理体系”的原意。所谓现代“治体”的目的，即是如何找到一套合适的治理体系，实现强国富民的治理任务13。因而，从作为“治体”的县域党政体制来看，其主要关注县域党政体制治理权力的来源、结构与实现问题。作为县域治理研究的“第三条道路”，这一研究范式超越了传统“政治”和“行政”范式，以治理为切入点为县域治理研究提供了一种统摄性路径。因此，本文的目的是从治理层面关注县域党政体制的结构与运行，通过对近年来作为“治体”
7、的县域党政体制的文献梳理，描绘出区别于政党或行政层面的“全景式治理图景”，以期从作为“一线治理”的县域党政体制出发，重新审视中国政治体制下“政治与行政”的运作逻辑，进而建构起对县域治理研究的一个基本框架与视野，探寻中国特色政治话语的实践逻辑与本土化概念。一、关于“县域党政体制”内涵的讨论“党政体制”历来是中国政治学界探讨的核心议题，其基本含义也非常明确，即指明中国政治体系中政党的核心与主导地位。县域党政体制，顾名思义，是中国共产党领导的党政体制在地方县域的延伸，其旨在通过中国共产党对县域的全面领导实现执政目标。现代国家建设包含制度体系和治理体系两个历史行动，而治理体系建设是决定性的，只有成功完
8、成治理体系建设才能达成真正的现代化14。那么，应该如何从“治理体系”的角度来理解县域党政体制呢？综合学界已有的讨论，治理意义上对县域党政体制内涵的讨论主要存在“郡县治理说”“体制耦合说”和“价值治理说”三种观点。1.郡县治理说“郡县治理说”主要是从治理对象的视角来理解县域党政体制，即回答的是县域党政体制作为“治体”的结构性根源。县域党政体制面临体制与社会的双重挤压，是中国政治场域下连接政治与行政、上层与基层的“接点”15。相较于乡镇，只有县一级党委和政府才有了较为明确的分工和大量程序性、仪式性、符号性的规范活动以及相应的权力和资源16，可以被视为一个“整体政府”。从这个意义上讲，县域党政体制是
9、我国党政体制中的“一线治体”。曹锦清认为，将县域党政体制作为“一线治体”这一体制设计很大程度上来源于我国政治体制深厚的“郡县国家”的历史治理传统17。郡县制本质上是对大一统集权国家治理规模的切割，是对“广土众民”的社会进行空间意义上的治理的划分。我国县制经历了从“县鄙之县”到“县邑之县”再到“郡县之县”三个阶段18（P8-9）。秦朝“弃封建而置郡县”标志着在中国古代维系两千多年具有“超强稳定性”的县级政权的正式建立。由此，中国古代以县为切分点，一方面以“皇权不下县”的正式制度安排和“简约治理”的非正式制度设计相结合达成治理有效的目标，另一方面通过治官权与治民权的分离，以“上下分治”的治理体制达
10、成分散执政风险和调解集权程度的功能19，最终形塑了一统体制和有效治理相均衡的中国古代稳定高效的治理体系。因而，当前的县域“一线治体”的制度设置既满足了当前国家治理的分割需求，也是对我国传统治理体系的制度沿袭。2.体制耦合说县域党政体制从本质上而言是一种制度设计，因而“体制耦合说”主要是从治理工具的视角来理解县域党政体制，即主要考察县域党政体制的制度生成。胡伟认为中国地方治理的核心在于“党政双轨行政结构”的制度设计20（P292-295）。这种体制特征源于中国共湖北行政学院学报2022 年第 6 期90产党组织体系和科层组织天然的契合性。作为“列宁式”体制外政党，为完成政治革命，中国共产党从成立
11、之初就必须通过严密的组织体系、“权威服从”的指挥系统等积攒暴力反抗旧制度的制度性资源，从而构建了一套与国家政治权力机构平行的类政权组织21。随着中国共产党从革命党转为执政党，这样一套以民主集中制为原则的党内组织体系与科层化的政府体系成功耦合为党政体系。可以说，科层化作为制度内核连接了党政体制的“政治”与“行政”两个面向：其中“政治面向”来自“德国的韦伯”，即将科层制视为一种符合人类理性的特殊支配形式从而承担权威基础；“行政面向”则来自“美国的韦伯”，即通过与泰勒、法约尔等提出的管理原理结合从而建构出以研究组织效率为核心的科层议题。这样一种整合了“政治”与“行政”两个面向的耦合型复合体制，天然衍
12、生出一套不同于西方政治制度的自洽的运行逻辑和制度优势。3.价值治理说“价值治理说”主要基于价值维度，回答的是作为“治体”的县域党政体制的治理合法性问题。政治的出发点就是为“追求美好生活而来，为建构美好人心而生”22，因而政治制度的设计从来都无法脱离“道德”和“价值”的范畴，也唯有把“权力结构”范畴的解释和“抽象的、理想的”价值标准联系起来才有可能完整地解释政治过程23。中国古代县域治理的合法性来自“皇权大一统”的儒家论证和“以民为本”的治理价值取向。随着现代国家的演进，这种治理合法性基础逐渐转移到政党本身。一方面，中国共产党成立于民族与国家危亡之际，这就决定了中国共产党从诞生之初就蕴含着“救国
13、”责任，这种责任在后续的革命实践中得到不断确证并逐渐转化成一种“政党卡理斯玛”；另一方面，政党本身“服务最广大人民的根本利益”的价值属性赋予了其“治国”使命，这也是其能够迅速从革命党转化为执政党的重要内在机理。由此，中国共产党具备了“使命型政党”的典型特征2425。这种抽象的责任与使命保障了其治理的实践与展开，同时又以实践中的治理绩效为依托实现了其对“治理合法性”的再生产。对作为“治体”的县域党政体制的内涵进行全面梳理，才能更好地理解当前县域治理过程中党政体制运行背后深刻的治理结构、运行机制和价值意蕴。总体而言，以上三种“治理说”并不存在明显的界限划分，体现的是对县域党政体制的不同层面的理解。
14、从“治体”层面梳理县域党政体制的内涵至少存在如下启发：其一是对传统治理进行“祛魅”。在“传统现代”二分范式以及“西方现代化”语境下，传统通常带有滞后、低效等负面意涵，并暗含着一种“中国传统”和“西方现代”的时空区隔。然而，本土化的治理话语建构必须打破对“传统现代”的迷思。亨廷顿认为当代非西方国家现代化的核心路径在于以“本土化的回归”来引领现代化进程26（P63-71），县域治理现代化也恰恰需要找回“传统的治理”。正如有学者指出的那样，能够传承千年的超稳定现象的郡县国家，其核心内容是先进、积极的而非停滞和落后的13。其二是重拾县域党政体制的关键议题。“郡县治，天下安”，县域治理总是不断在“一统”
15、与“有效”两个原则的张力之间寻求均衡。党的十八届三中全会提出现代化的第五化，即“国家治理体系和治理能力现代化”，将有效治理重新设定为时代议题，从而把县域党政体制的核心回归到“治体”之中。其三是寻找到县域治理的核心逻辑。作为“治体”的县域党政体制，本质上是将执政党本身的“使命”与“责任”合法性作为现实政治化运作中实质正义的驱动力。执政党是县域治理中唯一的治理合法性来源，因而县域党政体制下治理权力的行使和治理机制的运作都必须围绕县域党委展开。二、关于县域党政体制治权结构与功能的研究不同于维系政权安定的政治权力，治理权力是指为了公共事务、职能、责任的履行而行使的权力27。周泽龙，叶娟丽：作为“治体”
16、的县域党政体制：文献梳理与展望2022 年第 6 期91迈克尔曼认为国家能力主要体现为专断性权力和基础性权力，专断性权力指的是依靠国家暴力机器为基础的强制性权力；基础性权力则是国家渗透社会并在社会中贯彻其意志的权力，即可以视为国家有效贯彻其政治决策的能力28（P5-9），从这个意义上来讲，治理权力更接近于迈克尔曼的基础性权力。基础性权力的建构是现代国家的重要标志，同时也是现代国家制度建设的核心议题，因而对县域党政体制的“治体”建构重点在于对治权的讨论。1.县域党政体制的治权结构在“政党中心主义”这一治理情境下，政党居于权力体制的核心位置，因而县域公共权力的实践场域本质上是在政党而非国家，因而对于县域治理权力结构的考察首先需要将政党与其他公共组织的关系结合起来29。杨华从县域治理过程出发，根据治理功能的不同将党政体制和科层体制并列，其语境中的党政体制近似于党委系统，诸如“一体三元”的党委结构等30，进而单独考察了党委系统的治理功能。对此，虞崇胜认为其观点混淆了治理主体意义上的党政体制和治理结构意义上的科层体制，这种“并列”在理论和实践上并不成立，并进而提出了党委拥有“宏观领导”的上位权，