1、第 41 卷第 2 期2023 年 3 月政 法 论 坛Tribune of Political Science and LawVol.41,No.2Mar.2023最高人民法院审判职权的“刚性”与“弹性”配置何 帆摘 要：审级职能是各级法院在审级架构、诉讼制度、审判业务中承上启下的职责和功能。审判职权则是不同层级法院审理案件的范围。审级职能的定位，决定了审级程序设置和审判职权配置。以选择案件的自主权为标准，最高人民法院的审判职权可以分为“刚性”与“弹性”两类。四级法院审级职能定位改革试点工作调整了民事、行政再审审查“上提一级”的法律规定，限缩了向最高人民法院申请再审的案件范围，适度扩大了最高
2、审判机关的“弹性”审判职权，初步实现了再审领域的“择案而审”。只有在四级两审制框架下选准“择案而审”的切入点，厘清再审之诉的价值取向，完善当事人权益的配套保障，科学配置好最高人民法院的“刚性”和“弹性”职权，才有利于更好地实现其监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用的审级职能。关键词：审级职能；审判职权；最高法院；职能定位；再审之诉；法律审一、问题的提出在 2022 年 12 月 27 日召开的十三届全国人大常委会第三十八次会议上，最高人民法院院长周强先后就中华人民共和国民事诉讼法（修正草案）和中华人民共和国行政诉讼法（修正草案）向全国人大常委会作说明。按照说明，两个修正草案均包含完善申请
3、再审管辖规定的内容，涉及修改民事诉讼法第 206 条、行政诉讼法第 90 条。对这两条的修改，主要动因是配合正在开展的四级法院审级职能定位改革试点，在 2023 年 8 月试点期满后，推动将试点成果上升为法律。四级法院审级职能定位改革试点的依据，是第十三届全国人大常委会第三十次会议 2021 年 8 月20 日通过的关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定（以下简称审级授权决定）。审级授权决定授权最高人民法院在本院和北京、广东等 12 个省、直辖市开展为期两年的试点。试点期间，调整适用民事诉讼法第 199 条、行政诉讼法第 15 条、第 90 条。2021 年 9 月
4、 27 日，最高人民法院印发关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法（法2021242 号，以下简称审级试点实施办法），并于 10 月 1 日正式实施。审级试点实施办法按照审级授权决定，区分法院层级，调整了民事、行政再审审查“上提一级”的法律规定，限缩了向最高人民法院申请再审的案件范围，确立了高级人民法院报请提审、最高人民法院依报请裁定提作者简介：何帆，最高人民法院国际合作局副局长。参见荆龙：周强就民事诉讼法修正草案向全国人大常委会作说明周强就行政诉讼法修正草案向全国人大常委会作说明，人民法院报2022 年 12 月 28 日第 1 版。2021 年 12 月 24 日，第十三届全国人大
5、常委会第三十二次会议通过关于修改中华人民共和国民事诉讼法的决定，对民事诉讼法进行第四次修正。根据决定要求，原第 199 条序号相应调整为第 206 条，所以，授权试点时调整适用的是第 199 条，但 2022 年 12 月提出修法草案时，指向的是第 206 条，即原第 199 条。本文正文和脚注引用的民事诉讼法条文，如无特别说明，均为 2021 年修正后的民事诉讼法条文序号。98政 法 论 坛2023 年审、决定交相关高级人民法院审查等新型处理程序。鉴于试点取得预期成效，最高人民法院本着“较为成熟、争议不大、确有必要”的原则，对相关条款提出修改建议。其中，对民事诉讼法第 206 条、行政诉讼法
6、第 90 条的修改建议，与审级试点实施办法的规定基本一致，仅个别表述作了微调，具体内容是：当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。但是，当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的判决裁定，认为有错误的，应当向原审高级人民法院申请再审；符合下列情形之一的，可以向最高人民法院申请再审：1.当事人对原判决、裁定认定的事实和适用的诉讼程序等无异议，认为适用法律、法规有错误的；2.原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的。试点期间，就有论者提出，上述举措强化了最高审判机关的“选案”自主权，距“择案而审”又迈进一步。那么，一旦立法机关 2023 年 8 月
7、作出修改法律的决定，最高人民法院未来将如何“择案而审”？其中预留的“弹性”空间有哪些，又有哪些是不可变通的“刚性”环节？再审“择案而审”的结果，是否意味着最高人民法院的再审审理将向“法律审”过渡？侧重纠错的再审之诉是否适合履行统一法律适用的功能？本文结合四级法院审级职能定位改革试点实践，以最高人民法院终审职权的配置模式为线索，回应和阐释上述问题。二、终审职权的“刚性”与“弹性”（一）最高人民法院的审级职能与职权最高法院是一国最高审判机关，也是最高终审机关，具有政治性、政策性、司法性等多重职能。上述职能有的由宪法、法律规定，有的则是审判职能在政治、经济、社会领域的延伸。例如，部分判例法国家最高法
8、院的权力制约、政策创设、法律解释功能，实际上是通过有影响力、示范性的重大案件裁判推动实现的。按照我国宪法和人民法院组织法，最高人民法院是中华人民共和国的最高审判机关，监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。无论一审、二审还是再审，最高人民法院的判决、裁定，都是终审判决、裁定，直接发生法律效力。“最高”，意味着审级层次最高、司法权威最高、裁判效力最高，并具有与之对应的政治职能。例如，最高人民法院党组每年要向中央政治局常委会、中央政治局报告工作，最高人民法院党组书记每年向党中央和总书记书面述职。最高人民法院院长每年向全国人大报告全国法院工作，并向全国人大常委会专项报告工作。除政治统领责任外，
9、最高人民法院的职能还包括制定司法政策、法院队伍建设、管理司法行政、解释审判工作中具体应用法律的问题，等等。当然，作为国家最高审判机关的审级职能，仍是最高人民法院的核心职能。参见刘峥、何帆：关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法的理解与适用，人民司法2021 年第 31 期。最高人民法院关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法 第11条第1款第1项的表述是：“再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误的。”民事、行政诉讼法修正草案将“基本事实”改为“事实”，删去了“主要证据”，将“诉讼程序”调整为“适用的诉讼程序”。参见龙宗智：审级职能定
10、位改革的主要矛盾及试点建议，中国法律评论2022 年第 2 期。按照立法机关授权试点的惯例，一般会预留半年（需“三读”通过）或四个月（需“二读”通过）时间供全国人大常委会审议相关法律的修正草案，试点期满之时，再根据审议情况作出是否修改相关法律的决定。四级法院审级职能定位改革试点期满时间为 2023 年 8 月，届时可能修改民事诉讼法和行政诉讼法。其中，因民事诉讼法还涉及涉外编等重大内容的修改，可能需要“三读”通过，中间还要考虑 2023 年 3 月的全国“两会”时间，这样就得预留半年以上时间。所以，最高人民法院经与全国人大常委会法工委沟通，于 2022 年 12 月 27 日向全国人大常委会第
11、三十八次会议提交了民事、行政诉讼法修正草案。参见左卫民等：最高法院研究，法律出版社 2004 年版，第 4 页。现行人民法院组织法于 1979 年 7 月 1 日由第五届全国人民代表大会第二次会议通过，全国人大常委会根据工作需要，于1983 年 9 月 2 日、1986 年 12 月 2 日、2006 年 10 月 31 日作出过三次修正。2018 年 10 月 26 日，经第十三届全国人大常委会第六次会议修订后，自 2019 年 1 月 1 日施行。如无特别注明，本文提到的人民法院组织法均指 2018 年修订的人民法院组织法，引用的条文序号亦同。参见季卫东：最高人民法院的角色及其演化，清华法
12、学第 7 辑，清华大学出版社 2006 年版；沈岿：司法解释的“民主化”和最高法院的政治功能，中国社会科学2008 年第 1 期；傅郁林：论最高法院的职能，中外法学2003 年第 5 期。第 2 期99何 帆：最高人民法院审判职权的“刚性”与“弹性”配置所谓“审级职能”，是各级人民法院在审级架构、诉讼制度、审判业务中承上启下的职责与功能。“审判职权”则是不同层级法院审理案件的范围，主要由人民法院组织法第 2 章“人民法院的设置与职权”项下的第 16 条、第 21 条、第 23 条、第 25 条明确，三大诉讼法再根据不同审判领域的特点，以级别管辖的规定适度细化。在含义上，审级职能的内涵要宽于审判
13、职权。在关系上，审级职能的定位，直接决定了审级程序设置和审判职权配置，有什么样的审级职能，就配置什么样的审判职权。党的十九大之后，完善四级法院审级职能定位成为深化司法体制综合配套改革的重点。按照中央司法体制改革领导小组2021年6月印发的 关于完善四级法院审级职能定位的改革方案（以下简称 审级改革方案），最高人民法院的职能侧重监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。对最高审判机关审判职权配置的调整，重点也是围绕这一职能定位展开。人民法院组织法第 17 条、第 18 条规定了专属于最高人民法院的死刑核准权、司法解释制定权、指导性案例发布权，对具体个案的审理职权则由第 16 条明确，即：1.法
14、律规定由其管辖的和其认为应当由自己管辖的第一审案件；2.对高级人民法院判决和裁定的上诉、抗诉案件；3.按照全国人大常委会的规定提起的上诉、抗诉案件；4.按照审判监督程序提起的再审案件；5.高级人民法院报请核准的死刑案件。与地方各级人民法院相比，最高人民法院裁判的规则意义、政策效应、所涉利益和执行能力，决定了它在国家治理体系中的影响力和话语权。明确哪些案件能够进入最高人民法院，赋予其在选择案件方面多大的自主权，是优化最高人民法院审判职权，进而完善其审级职能定位的重要前提。如果以选择案件的自主权为标准，可以将最高人民法院的审判职权分为“刚性职权”与“弹性职权”。所谓“刚性”，是指按照法律程序，相关
15、案件一旦报请或诉至最高人民法院，最高人民法院必须受理，并作出法律处理。所谓“弹性”，是指相关案件依法可以由最高人民法院审理，但是否进入审查或审理程序，最高人民法院可以依职权决定。一般而言，审判职权的“刚性”越强，法院对案件类型、数量的控制力度越弱，就越难聚焦审级职能定位的重心。相反，审判职权的“弹性”越强，法院选案的自由裁量空间越大，配套的制约监督措施、对当事人诉讼权益的保障措施亦应跟进。（二）终审职权的“刚性”配置按照人民法院组织法、三大诉讼法和司法实践，属于最高人民法院刚性职权范围内的案件主要包括：1.对高级人民法院判决、裁定的上诉、抗诉案件。最高人民法院是高级人民法院的上一级法院，对高级
16、人民法院判决、裁定的上诉、抗诉案件，应当而且只能由最高人民法院审理。这类案件，一般称为权利性上诉案件，又或当然上诉案件。实践中，高级人民法院第一审的刑事、行政案件较为少见，最高人民法院受理的第二审案件以民事案件为主。但是，随着民事案件级别管辖标准进一步下沉，第二审普通民事案件数量已结构性减少。2.按照全国人大常委会的规定提起的上诉、抗诉案件。按照全国人大常委会关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定，当事人对专利等专业技术性较强的知识产权民事、行政案件第一审判决、裁定不服，可以直接向最高人民法院知识产权法庭提起上诉。最高人民法院知识产权法庭设立三年来，共受理第二审案件 9 458 件，审结 7 680 件。2021 年受理案件占最高人民法院全院案件的15%，其中民事和行政二审案件分别占全院的 68%和 100%。例如，按照刑事诉讼法第 20 条至第 23 条：基层人民法院管辖第一审普通刑事案件，但是依法由上级人民法院管辖的除外。中级人民法院管辖下列第一审刑事案件：（1）危害国家安全、恐怖活动案件；（2）可能判处无期徒刑、死刑的案件。高级人民法院管辖全省（自治区、直辖市）性的第一审重