1、北京市工会干部学院学报Journal of Beijing Federation of Trade Unions Cadre CollegeDec，2022NO.4（Gel.144）2022 年 12 月第4期（总第144期）53收稿日期：2022-04-19作者简介：1.郭辉（1978-），男，安徽人，中国劳动关系学院法学院讲师，研究方向为工会理论、工运史、党领导立法。2.戴文宪（1954-），男，北京人，中国劳动关系学院劳动关系与工会研究院研究员、教授，全国工会学学会副秘书长，研究方向为工运理论、工运史、中共党史党建。基金项目：本文系中国劳动关系学院“工会参与国家治理的历史回顾与经验”（k
2、cjs201808）课题的阶段性研究成果。初心与使命：中国工会参与国家治理的历史回顾与经验郭辉1戴文宪2（中国劳动关系学院，北京100048）摘要：在社会主义革命和建设时期、改革开放时期的国家治理过程中，中国工会始终是积极的参与者和有力的践行者。中国工会在不同时期对国家治理的参与，要服从和服务于该时期党和国家的中心任务中国工会参与国家治理体现在经济、政治、社会管理等各个领域，经历了由单纯行政化动员向行政与社会并举，清晰地折射出中国工会工作不断科学化、规范化、现代化的演进过程，体现了坚持党的领导、维护职工权益、明确自身定位、与多元主体结合的经验。关键词：中国工会；国家治理；职工权益中图分类号：D
3、412.6 文献标识码：A 文章编号：1673-0240（2022）04-0053-10一、回顾中国工会参与国家治理的原因2013 年，党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”2015 年，中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见指出：“群团事业是党的事业的重要组成部分，党的群团工作是党治国理政的一项经常性、基础性工作，是党组织动员广大人民群众为完成党的中心任务而奋斗的重要法宝。”2019 年，党的十九届四中全会深刻阐述了工会等群团组织在参与国家治理中的角色、地位和作用，对工会工作提出新的要求，赋予新的使命。中国工会是
4、中国共产党领导下的群团组织，是连接党和职工之间的桥梁纽带，是国家治理体系中不可缺少的一个组织。“国家治理”是指为了“完善和发展中国特色社会主义制度”，在党的领导下，国家为维护基本秩序和稳定、发展国民经济和提供公共服务所采取的中国工运史54北京市工会干部学院学报各种措施。中国工会在国家治理进程中一直在进行参与并发挥着重要作用。目前，学界对中国工会参与国家治理的研究，有以下几个特点：在研究对象上，主要集中于党的十八大以来对国家治理的参与，对新中国成立后至党的十八大期间的参与关注不多。在研究内容上，主要集中于以国家治理体系和治理能力现代化为契机，提出今后工会参与的性质、职能、手段和途径。理论解释上，
5、现有文献通过梳理工会的作用和职能，提供相应的理论解释，这些解释有助于理解工会的国家治理的参与。本文在既有研究的基础上，以工会参与国家治理的历史为经，不同时期工会被赋予的作用为纬，总结工会参与国家治理所的相应经验。二、新中国成立至社会主义建设时期（1949-1966）中国工会对国家治理的参与（一）新中国成立初期中国工会对国家治理的参与新中国成立后，城市中的工会工作“围绕着生产建设这一个中心工作并为这个中心工作服务”。1949 年 10 月 10 日，刘少奇在北京召开的文化、教育、艺术工作者座谈会上提出，工会工作的内容是“动员工人阶级为建设国家而努力”。此时期，中国工会主要通过以下几种途径参与国家
6、治理。1.确立以生产为中心的任务为落实中央关于以城市为重点的战略，中国各级各类工会在自身范围采取了以下措施：一是对工人进行动员教育。邓小平认为，“要依靠工会来教育工人阶级，启发其阶级觉悟，发挥其生产积极性”。通过政治教育，许多工人“前后判若两人，迅速萌发出的主人翁精神意识直接反映到恢复生产的斗争和阶级斗争中来”。二是制定文件。如 1950 年 1 月 6 日，全国纺织工会代表会议通过了关于面向生产工作的决定。三是参与起草社论。如1950年2月7日，人民日报 发表题为 学会管理企业 的社论，强调，“我们目前的困难还很多。克服财政困难的主要方法，就是节约和生产。在这里我们工人应当起模范带头作用”“
7、在每一个工厂企业中的工会组织应当配合行政机构，逐渐改革各种旧制度，首先帮助行政实现管理民主化，以便进一步提高工人的劳动热情，组织生产竞赛与合理化建议来提高生产”。社论是中共中央委托全总党组，由李立三主持起草，经刘少奇审阅修改。各级党委通过学习贯彻社论精神，“在全国的国营、公营企业中普遍开展了一个实行管理民主化的运动，对推进旧企业的改造和提高当时企业管理水平，起了积极的作用”。四是明确工会的任务。如 1950 年 5 月，在全总召开的全国工会生产会议上，朱德代表党中央和中央人民政府强调，不管公营工厂还是私营工厂，都要发展生产。对此，全总副主席李立三在会议报告中明确了工会的相应任务，“工会工作必须
8、以生产为中心，无论是国营企业或是私营企业中的工会，都应以做好群众生产工作为中心任务，在私营企业中也可以组织群众性的劳动竞赛，这是工会组织领导群众生产的基本方法”。2.制定处理劳资争议的政策新中国成立后，恢复与发展生产、快速度过经济困难成为当时的主要任务。在策略上，为避免劳资争议，继续延续自全面抗战以来的“发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利”的原则，若发生争议纠纷，就依据该原则通过调解、仲裁等方式解决。1949 年 11 月，全国工会工作会议通过的三个文件中规定了劳资争议的解决方式。第一个文件是劳动争议解决程序的暂行规定，规定了不论公营企业抑或私营企业，“劳动争议发生后，在协商、调解、仲裁过
9、程中，双方均应55郭辉戴文宪初心与使命：中国工会参与国家治理的历史回顾与经验维持生产原状，厂方不得有关厂、停资、停伙及其他减低待遇之处置，劳方亦应照常生产与遵守劳动纪律。经劳动局仲裁后，即使一方表示不服，要求提请法院处理，在法院未判决前，双方仍应遵照仲裁决定办理”。第二个文件是 关于劳资关系暂行处理办法，针对私营工商企业，该办法规定，发生劳资争议后，在协商、调解、仲裁解决前，“双方均应维持生产原状，资方不得有关厂、停资、停伙及其他降低待遇之处置；劳方也应照常生产与遵守劳动纪律”。如果一方对仲裁不服，可向法院控诉，“在法院未判决之前，双方均应遵照劳动局仲裁之决定办理”。第三个文件是关于私营工商企
10、业劳资双方订立集体合同的暂行办法，该办法规定，发生劳资争议，双方先协商，协商不成，申请劳动局调解或仲裁。1949 年 11 月 19 日，中央批准了上述文件，要求由各地根据具体情况略加增减修改后颁布试行。若有较重大修改，必先行请示中央批准。（二）社会主义革命时期（1949-1956）中国工会对国家治理的参与1.参与立法这一时期，中国工会对当时立法的参与形式包括起草法律、发动工人对草案提出意见等。以中华人民共和国工会法为例。1950年 1 月 24 日，全总副主席李立三向刘少奇请示制定一部能够涵盖中国工会组织在新政权体系中的地位和作用、工会的权利和责任、工会干部待遇等内容的中华人民共和国工会法。
11、1月 25 日，刘少奇批示同意李立三的请示。1 月26 日，在李立三主持的全总常委扩大会议上，成立了中华人民共和国工会法（草案）起草委员会，李立三以国家劳动部部长和全总负责人的双重身份，直接领导和主持了这项立法工作。2 月 20 日形成中华人民共和国工会法（草案）初稿。4 月 21 日政务会议讨论通过。5 月4 日，全总常委扩大会议通过了发动各地工人讨论中华人民共和国工会法（草案）的通知。5 月 6 日，全总发出通知，号召各地工会组织工人群众讨论中华人民共和国工会法（草案）。6月29日，中央人民政府委员会通过了 工会法，该法的出台，“为更好地发挥工会在国家、社会生活中的重要作用提供了法律保证和
12、依据”。除中华人民共和国工会法外，中国工会还参与了其他法律的制定。如 1950 年 3 月，全总就工会暂行法 在私营企业中建立劳资协商会议草案，给党中央写了报告。1950 年10 月，全总发出通知，要求发动工人讨论政务院初步通过的中华人民共和国劳动保险条例（草案），条例由全总和劳动部根据中共中央指示精神，由李立三主持起草。1956年全总草拟 中华人民共和国社会保险条例（草案）。根据全总建议，政务院于 1954 年 7 月政务院制定了国营企业内部劳动规则纲要，对于巩固和保证劳动纪律，提高劳动生产率具有重要意义。2.积极参与党和国家的重要任务新中国建立后，面临内忧外患的复杂局面。在这一时期，中国工
13、会响应党和国家的动员，积极参与各种任务的完成，以下几个方面较为典型：一是救济失业工人。当时我国不少城市皆存在着大量失业工人，比如上海的失业工人有15 万。1950 年 4 月，中国人民救济代表会议筹委会发表告全国同胞书，号召各级人士自愿捐助帮助失业工人度过困难。4 月 20 日，全总为救济失业工人，发表告全国工人书，号召全国工人阶级以实际行动援助各地失业工人，工人阶级群众迅即开展了大规模救济失业工人的捐助活动，工会组织的行为引起强烈社会反响，深得人心。二是支援抗美援朝。朝鲜战争发生后，1950 年 11 月 18 日，全总发出关于抗美援朝，56北京市工会干部学院学报保家卫国运动中工会工作指示，
14、号召全国工人阶级开展“抗美援朝，保家卫国”运动。三是组织劳动竞赛。1953 年 9 月，中共中央向全国工人阶级发出开展增产节约的社会主义劳动竞赛的号召，中央指出，劳动竞赛的总目标是为了保证完成国家在过渡时期的总任务，加速实现国家的社会主义建设，发展生产以保证国家和人民的需要。全总随即发出了进一步开展增产节约劳动竞赛，保证全面地完成国家计划的紧急通知。同年 11 月，全总七届三次主席团会议又作出关于把劳动竞赛向前推进一步的决议，全国工人群众在工会带领下，掀起了蓬勃高涨的社会主义劳动竞赛高潮。1954年 4 月，全总发出关于在国营厂矿企业中进一步开展劳动竞赛的指示，同年 8 月，中共中央批复了全总
15、党组就劳动竞赛问题向中央的报告。四是参与社会主义改造。1953 年至 1955 年上半年，我国对农业、手工业和资本主义工商业进行了社会主义改造。在此过程中，中国工会通过相应的方式进行了参与。例如，1955 年8 月，中共中央批转了全总党组关于加强私营商业中店员工会工作的请示报告，对改造商业中店员工会的任务提出了具体的意见和建议。1956 年 1 月，全总召开七届四次执委会，讨论通过了关于动员职工支援农业合作化和农业生产的决议 关于加强资本主义工商业社会主义改造中工会工作的决议，提出了支援农业合作化和资本主义工商业改造中工会组织的各项任务。1956 年 8 月，根据党中央指示，全总会同劳动部、商
16、业部、国务院第四办公室和第八办公室以及各省市和中央有关部门负责人召开全国新公私合营企业工资会议，研究新公私合营企业工资改革中的问题。1956 年 11 月，全总召开公私合营企业工会基层干部会议，会议对公私合营后工会组织的任务、作用，工会组织如何正确发挥群众监督的作用，如何团结、教育、改造资本家以及关心和适当解决职工群众的物质福利、劳动保险等问题提出了具体意见。五是参与独立自主对外交流。这一时期，中国工会接待英法意等国工会代表团来华访问以及出席世界工联及各国工会会议上，强调独立自主、求同存异，是我国独立自主的和平外交政策在工会领域中的体现，受到各国工会的重视。（三）社会主义建设的全面展开和艰苦探索时期（19561966）中国工会对国家治理的参与20 世 纪 50 年 代，全 总 先 后 于 1951 年、1957 年和 1958 年召开三次党组扩大会议，明确了工会必须服从党的领导、围绕党的中心任务开展工作。1956 年 9 月，赖若愚在党的八大上作进一步发挥工会组织在社会主义建设中的作用的发言，认为，党必须加强对工会的领导，离开了党的领导，工会是不可能正确地发挥作用。1959 年 1 月