1、土地利用【文章编号】10063862(2023)0100181018城市发展研究 30 卷 2023 年 1 期 Urban Development Studies Vol30 No1 2023尺度重构视角下的农村土地制度改革政策试验 以江苏常州武进区为例周畅畅1边防2，*(1南京师范大学 地理科学学院，江苏 南京，210023;2哈尔滨工业大学(深圳)建筑学院，广东 深圳，518055)【摘要】在中央的政策试验强激励和地域特定的尺度政治的共同作用下，地方政府的政策创新机制尚不明确。2015 年，江苏常州武进区承担全国农村土地制度改革的试点任务。中央的政策目标沿行政梯度“自上而下”层层传递，给
2、予地方政府较大的解读及实施“空间”，自利的、发展导向的武进政府可以“选择性”地执行。另一方面，武进与常州的市县竞争和其不完全的政府权力阻碍了政策创新。武进通过“跨越尺度”，“自下而上”地反馈诉求，积极与乡镇、村集体等建立联盟，实现尺度修复。【关键词】政策试验;尺度政治;中国;农村土地制度改革;武进【中图分类号】TU982.2【文献标识码】A基金项目:国家自然科学基金国家自然科学基金青年科学基金项目(42201210);中国博士后科学基金(2022M721662);江苏省卓越博士 后 计 划(2022ZB353);深 圳 市 高 等 院 校 稳 定 支 持 计 划(GXWD20220818020
3、341001)*通讯作者:边防(1989)，男，博士，哈尔滨工业大学(深圳)建筑学院助理教授，硕士生导师。研究方向:城乡规划及空间政治。E-mail:bianfang hiteducn。0引言政策试验是一种政策制定和创新的方式，一般由中央政府指定若干地区率先进行改革尝试，再根据试点经验有选择地将政策措施推广到更广泛的区域乃至全国。2013 年起，中央政府启动了新一轮的农村土地制度改革的政策试验，旨在消除我国长期存在的土地制度的二元性，将市场机制引入农村土地资源的配置中。2015 年，国务院选择了 33 个县(市、区)进行为期三年的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革(简称“三块
4、地”改革)，并暂时调整了土地管理法 和城市房地产管理法 等相关管理条例中的冲突条款在试点地区的执行。试点时期经过两次延长，土地管理法也于 2019 年完成修订，其中取消集体经营性建设用地入市限制是最大亮点。“三块地”改革的试点选择锚定在县级行政单元，中央政府赋予了试点地区高度的土地管理权限和自由裁量权以激励地方政府突破土地开发和利用的瓶颈。现有文献多以地级市为研究对象，中国数量众多、发展路径多样化的县级行政区，却未获得学术重视。同时，地方层面的政策执行并非“自上而下”的分权化的政策试验的自然结果。中国纵向、科层化的政府治理结构固有的张力和逐级向下的多重“委托代理困境”，以及不同层级政府间普遍存
5、在的政治争夺和冲突，都会影响政策试验的实施1。值此背景之下，本文首先回顾政策试验的理论框架，借鉴尺度政治的视角，审视地方政府主导的农村土地制度改革的决策逻辑和路径。具体以武进为案例，重点解析武进区与上位行政主体 常州市政府之间围绕农村土地制度改革的尺度政治和博弈，解读武进是如何解读、响应以及落实中央政府发起的土地制度改革倡议。调适政策试验及尺度政治等理论叙述在中国农村土地改革语境下的应用，对深化“央地关系”的权力机制和解读地方政府行动逻辑具有理论和实践意义。1一个理解当下中国土地制度改革的理论框架1.1政策试验与创新政策试验是我国完善国家治理和实现政策创新的重要手段和方法论工具。早在土地革命时
6、期，中国共产党先在若干农村革命根据地摸索，再“以点带面”，总结我国土地革命的路线。这种在实践周畅畅等:尺度重构视角下的农村土地制度改革政策试验 以江苏常州武进区为例土地利用城市发展研究 30 卷 2023 年 1 期 Urban Development Studies Vol30 No1 202319中寻找可复制、可推广的改革路径，成为中国共产党治理国家的革命传统和重要改革机制2。改革开放后，中国在许多关键领域的政策实施，都经历了试验阶段。家庭联产承包责任制的引入、经济开发区的建立、医疗卫生体制改革和居民生活保障制度的完善等都是通过政策试验的方式推进3。在土地管理领域，刺激我国城镇化飞速发展的
7、土地出让金制度也是于 1988 年首先在若干试点地区展开试验，随后上升为统一的制度安排。政策试验的优势在于可有效地控制试错成本，维护体制稳定，创造安全的政策创新环境，激发政策行动者的能动性4。20 世纪 90 年代以来，海外学者关于中国政策试验的研究兴起，其中最具代表性的是被认为突破西方中心主义的理论束缚的德国学者韩博天(Sebastian Heilmann)。他提出政策试验(Policy Experimentation)是理解中国改革机制的重要视角，并将中国的改革实践描述为“中央主导的政策试验”。政策试验即政策目标和工具由中央政府和地方政府分别制定，前者设定改革目标，将具体的政策工具和行政事
8、项交由地方5。政策试验有两个主要特征。首先，政策试验强调中央和地方的双向互动。一方面，中央政府的政策意志可以借助政策试验跨越层级，直接作用于地方政府，并通过提供必要的行政资源支持，为地方的改革推进创造良好制度空间。另一方面，地方政府也主动寻求试点机会。地方政府官员有望矫正“自上而下”的长官意志，增强地方治理的有效性和灵活性。因此，政策试验既有中央统筹主导、地方执行的“自上而下”的模式，也有“地方先行、中央采纳”的“自下而上”的探索模式。其次，政策试验具有层级化特征。政策指令通过纵向的行政等级层层向下传递，权力中心的中央政府利用自身的权威性和官僚体制的垂直性，确保各级地方政府与中央的政策意图协调
9、一致。因此，地方政府的政策执行是 处 在“分 级 制 度 阴 影 下 的 政 策 试 验”(experimentation under the shadow of hierarchy)5。中国纵向的、科层化的政府治理机构内在固有的矛盾和张力影响政策试验在地方的执行效果。一般而言，中央政府划定较为宽泛的政策边界，省级政府细化中央政策，再由地级市政府执行。地方政府因为更接近本地环境，其制度创新的收益与地方经济发展利益高度重合，并且政治上有完成上级政府任务的必要性，通常会积极地介入当地的制度创新活动。综上所述，政策试验是动态互动、多尺度、开放式的政策测试和创新机制。尤其当改革面临不确定性，或是针对有
10、争议的、敏感的领域(如农村土地制度改革)，政策试验是一种渐进的、实用的和柔性的政策创新机制。政策试验理论在解释中国政策创新上具有两大优势。首先，政策试验强调地方政府的能动性。地方政府不再是委托代理视角下被动和机械的政策执行者。而是在解读中央政策的基础上，根据自身的资源禀赋和发展利益对政策进行“本土化”改造。其次，在中国特有的党政安排和层级化的行政管理体制下，政策的制定和实施不能被简化成二元化的“央地”矛盾。中国庞大的官僚机构也为地方政府解读中央的政策意图、在各辖区内因地制宜地执行预留了“空间”6。然而，借用政策试验理论框架来解释中国农村土地制度改革需适当调整。首先，关于我国政策试验的研究主要集
11、中在经济领域的政策制定，对农村土地制度改革的关注较少。其次，我国治理结构包含从中央到地方的多个层级，以往关于政策试验的研究往往将地级市以下尺度的政府笼统视为地方政府。基层政府间的尺度关系对政策试验的传导和执行的影响机制，仍不明晰。值此背景，本文引入尺度重构和尺度政治的视角，审视各级政府在政策试验的过程中的权力博弈，及其对政策执行的影响。1.2尺度政治与行政地域重构尺度是城市发展研究的重要概念。学术界对尺度的认识经历了从本体论到认识论和方法论的转变。Smith 最早提出尺度政治(politics of scale)的概念7，强调实践尺度的核心是尺度政治，不同主体为了自身利益通过各种政治、经济和社
12、会活动对尺度展开争夺。Brenner 将尺度研究扩展到全球化背景下的尺度重构(rescaling)，分析国家角色和区域管治的转变8。国家可通过组建超国家尺度的联盟、培育区域城市节点等手段实现尺度修复(scalar fix)。通过借鉴 Jessop 的“战略选择性”(strategic selectivity)概念，Brenner 发展了“国家空间选择性”(state spatial selectivity)，强调国家战略性地瞄准特定的地域空间，赋予其权力和资源配置的优先权以发挥区域优势。政治经济学的研究范式下，尺度被认为是先验的、客观存在的物质实体。土地利用周畅畅等:尺度重构视角下的农村土地制
13、度改革政策试验 以江苏常州武进区为例20城市发展研究 30 卷 2023 年 1 期 Urban Development Studies Vol30 No1 2023Mackinnon 等后结构主义学者则强调尺度是社会关系和政治经济权力的表征，是被社会实践和话语所构建的9。总体而言，政治经济的研究路径更关注实体的、现实的尺度生产和重构，而后结构主义关注行动者本身。改革开放后，在全球化、市场化和分权化的背景下，我国也出现了尺度重组现象。国家制定的一系列战略性空间规划、陆续建立的各类试验区和新型产业空间等都是对尺度的运用。中国学者逐渐从尺度重构的视角研究国家和城市、区域管治的转变和地方治理模式等1
14、012。如近年来密集设立的国家新区，即是国家重塑区域空间生产的策略13。也有学者从尺度视角研究跨区域基础设施的建设14，或利用尺度政治的框架分析社会事件中不同层级政府和媒体等第三方的作用，及各自采取的尺度上推和下推策略。行政区划的本质是政治和行政权力的空间配置和尺度化表征15。行政区划界定了各行政单元的级别和管辖权力。中央的一系列分权化改革，激励地方政府成为具有独立属地利益的行政主体，积极追求辖区利益的最大化。各个行政单元基于自身的发展动机，通过尺度的建构表达诉求，相互谈判、合作或竞争。另一方面，行政区划对区域经济发展形成刚性约束，产生了诸如区域分割、重复建设、产业重构等“行政区经济”现象16
15、。行政区划调整是中央政府采取的最有力的治理次国家领土的尺度战略之一17。其中市县间的行政区划调整是我国城市管治的重要的尺度重构手段。例如 20 世纪 80 年代实行的“市带县”，90 年代采用的“县改市”及新千年后出现的“撤县设区”等18。这一系列针对市县关系的尺度调整极大地改变了我国多层级地方政府(尤其是地级市以下)之间的沟通和博弈机制。首先，它调整和重新界定了市县之间的互动，“将(城市)治理网络延伸到无序 的农村地区”19。其次，市县间权力的不平衡被进一步加剧。县不仅失去了独立的行政和财政权限，在配置包括土地在内的稀缺资源方面也处于不利地位。再次，中国地级市等级以下的尺度关系被进一步复杂化
16、。尽管市辖区、县和县级市同属于县级行政区这一行政等级，但三类行政单元享有不同的行政管理权限。将县调整为县级市实际上是把前者由一个农村地区的行政单元划归到城市地区，进而可以管理城市发展的相关事务。相反地，县(市)被兼并为市辖区，意味着被城市政府吞并。因此，市县政府间的矛盾也尤为突出。1.3理论框架本文建立了囊括两个维度的理论框架，审视中国多层级的行政治理框架下政府主导的农村土地政策改革机制。首先，中央政府采用政策试验的方式，赋予试点地区更大的自由裁量权和制度创新权力。地方政府得以发挥自身的能动性，因地制宜地解释和执行政策。其次，政策试验在地方的执行除了受到中央政府的政策指引，还受到起中介和调节作用的省、市政府间的多尺度竞争，以及行政区划界定下的权力体系的影响。下文以武进区为案例，重点考虑多层级土地管理制度下，掌握信息不对称的各级政府，围绕土地利益展开的尺度政治和权力博弈。进而批判地审视武进的尺度重构及试验性政策的改革机制，剖析县级政府解读和实施中央政府发起的农村土地改革政策创新的决策逻辑和行动路径，厘清农村土地改革中的“央地关系”和尺度政治。2“三块地”政策试验的背景:农村集体土地的开发