1、乡村振兴-161-自改革开放以来，我国经过一系列的改革与发展，在经济、社会等方面都发生了显著的变化。在农业农村领域，伴随着“脱贫攻坚”“乡村振兴”等一系列支农、惠农政策，农业生产不断发展，农业技术不断改进，农民生活进一步得到改善。城乡经济生活的不断发展，也使得城乡关系显现出新的特点和变化趋势：由于城市经济发展对劳动力的需求导致农村人口转移以及劳动力老龄化现象凸显 1；城乡要素流动呈现非均衡性特点 2；要素逐利性导致的农业资本非农化倾向等 3。1 城乡融合内涵发展城乡融合思想发展的历史脉络最早可追溯至16世纪初期空想社会主义的代表人物托马斯莫尔（St.Thomas More），在其著作乌托邦中体
2、现的是共同劳动、财产公有、按需分配的城乡一体化的理想生活 3。马克思、恩格斯从唯物主义的角度出发，认为随着阶级关系从对立走向消失，城乡关系最终也会实现相互融合 4。城乡融合有着丰富的理论和现实内涵，它不仅提倡的是以城促乡、以城带乡，更强调的是城市和乡村在经济、社会、生态环境等方面相互协调、双向互动的过程，城乡之间通过各自的优势互补以达到相互促进、相得益彰，从而实现区域协同发展，最终达到共同富裕的目标。从我国城乡融合发展的实践来看，城乡之间的关系演变大致经历了从建国初期为支持城市重工业的发展逐渐形成了城乡二元对立的状况，到改革开放初期乡镇企业的发展促进了城乡对立状况的缓解，再到改革开放后期经济重
3、心又逐渐偏向城市，城乡关系又趋于紧张，来到新时期阶段城乡关系得到了重新认识和调整 4，5。城乡关系的发展轨迹在交错中呈波浪形前进，随国家政治经济生活的发展而变化。2022年全国两会政府工作报告中提到，要“提升新型城镇化质量”“促进区域协调发展”6，在此之前发布的中央一号文件也提出“大力发展县域富民产业”“加强县域基层创新”等 7。这一系列的政策措施标志着“城乡融合发展”成为从国家层面改善我国城乡发展不平衡不充分的关键思路，也开启了城乡关系转变的新发展阶段。关于城乡融合的相关议题，众多专家学者从不同的角度进行探索阐释，促进了城乡融合内涵的扩展及其实践路径的发展。本研究将在前人研究的基础上，聚焦于
4、我国在新时期城乡关系中出现的新特征，探讨当前城乡融合发展面临的主要影响因素，进一步思考以县域为统筹单元进行城乡融合的实践路径。2 影响县域城乡融合发展的因素县域在我国的行政单位划分中指的是县级行政单位，县级行政单位包括县、县级市和市辖区等行政单位。2020年数据显示我国的县级行政单位数量为2 844个，县域人口和GDP分别约占全国的74%和53%8，县域社会构成了我国发展的重要基石。随着县域范围内城乡融合的推进，城乡之间在经济社会方面的联系更加紧密，城乡居民收入差距不断缩小，城镇化率在2020年达到了63.89%，城乡关系得到了长足发展，但进一步推动县域城乡融合仍然需要解决以下问题。2.1 县
5、域城乡要素流通不畅，资源整合机制不健全在市场经济发展的过程中，生产要素的逐利性，会导致城乡要素流动不均衡。第一，人力资源偏向大中城市流动，县域人才吸引力相对较弱。一方面，由于农业机械化的推广和大中城市就业机会城乡融合视域下的县域发展路径探析孙于超，邓蒙芝，申佳楠（河南农业大学经济与管理学院，河南郑州450046）摘要 中国经济社会的发展变化促进着城乡关系的不断调整和发展。在新发展阶段，推进城乡融合是实现乡村振兴和新型城镇化建设的必然要求。县域范围内包括县城和数量众多的乡村，无论从地理、经济发展，还是社会治理层面，都是推进城乡融合的重要地域单元。县域城乡融合发展面临的主要影响因素包括城乡要素流通
6、不畅、产业竞争力不强、基础设施以及公共服务资源存在短板。针对以上问题提出促进县域城乡融合的路径，首先，打通城乡要素的流通渠道，促进要素双向互动；其次，促进产业协调发展，激发县域经济发展活力；最后，补齐基础设施短板，提升县域公共服务能力。关键词 城乡融合；县域；乡村振兴；新型城镇化；城乡关系 中图分类号 F291.3 文献标识码 A 收稿日期 2022-06-10 基金项目 河南省高校人文社会科学研究项目（2023-ZDJH-409）；河南省软科学研究计划项目(182400410029)。作者简介 孙于超（1996），男，河南林州人，硕士研究生，研究方向：农村发展。通讯作者 邓蒙芝（1972），
7、女，内蒙古呼和浩特人，博士，副教授，研究方向：农村发展。孙于超，等：城乡融合视域下的县域发展路径探析乡村振兴-162-农村经济与科技 2022 年第 33 卷第 23 期（总第 547 期）较多、比较收益相对较高，促使大量农村剩余劳动力向大中城市地区转移，县域地区面临着人口流失的压力；另一方面，县域地区又面临着人口老龄化和专业技术人才短缺的问题，在人才引进、资金保障以及政策支持方面还有待健全。第二，城乡资金支持力度不够，流通、使用效率较低。由于县域财政收入薄弱，对城乡各个社会主体的发展支持有限；同时，在城乡资金流通方面，由于农村金融市场体系尚不健全，金融资源的供给和配置结构不合理，金融监管和风
8、险管控机制不够完善等，城市资本难以深入农村地区 9。第三，土地产权流转机制不健全，人地关系面临新的矛盾。在家庭承包经营土地方面，农地经营权在实际流转过程中效率偏低，土地资源的优化配置和规模效益仍然需要解决；进城农民土地退出机制仍然不完善，土地退出意愿不高。农村宅基地的集体所有权、农户资格权和宅基地使用权的改革错综复杂，三者关系的处理仍然存在一定障碍。农村集体经营性建设用地在入市制度、用途管制以及集体收益分配等方面仍然需要探索和完善。2.2 县域产业竞争力不强，经济发展活力不足县域产业对于区域经济发展具有重要的支撑作用，但是在高质量、可持续发展以及城乡联动方面仍然存在一定的提升空间。第一，县域产
9、业层次较低，缺乏科技创新能力。早期的县域产业大多基于本地区的优势资源进行生产发展。随着社会进步，县域产业由于科技创新能力不足，产业升级换代步伐缓慢，生产方式落后、生产效率不高、市场竞争力不足等问题逐渐显现。另一方面由于生态环境保护力度加大，依靠高投入和高消耗的生产方式无法创造可持续的经济与社会效益，县域产业动能转换不足，可持续发展能力面临一定的瓶颈。第二，城乡产业缺乏整体协调，融合层次较低。在县域范围内，县城地区拥有相对较好的产业基础和资本支持，但是也存在聚集效应难以形成，规模优势无法发挥等问题；周边村镇拥有丰富的农业原材料及生态旅游资源，但产业基础较为薄弱，乡镇资源的开发利用程度不够。城乡优
10、势资源缺乏有效统筹，城乡融合的方式有待进一步提升。第三，县域产业规划相对滞后，缺乏对产业发展的引领。地方经济的高质量发展离不开区域产业的支持，而区域产业的发展需要做好规划和布局。县域产业规划在统筹地方经济发展，促进乡村振兴和新型城镇化相衔接方面还有待进一步加强。2.3 县域基础设施建设存在短板，公共服务资源配置不均基本公共服务体系的完善和城乡基础设施网络的建设对于民生保障和社会发展都具有重要意义，当前县域公共服务和基础设施建设仍面临以下问题。第一，农村基础设施建设相对滞后。由于基础设施属于公共物品，存在回报周期长、风险较大等特点，政府在进行投资决策时，会优先将有限的资源投入到经济效益相对较好的
11、领域；同时农村地区基础设施融资难度大、公益性较强，社会资本参与度不高，因此其建设步伐相对缓慢。此外，农村基础设施在建成以后，缺乏运营维护的人员和资金，导致农村基础设施的服务能力难以完全发挥。第二，城乡公共资源分配不均。在义务教育方面，地方财政对于农村地区的财政投入相对欠缺，农村地区在基础设施、教学条件以及师资力量方面与城市存在差距；在医疗服务方面，城乡地区医疗资源配置不均。据2020年末数据显示，基层医疗卫生机构床位占全国医疗卫生机构床位的18.1%，基层医疗卫生机构人员占总人员的32.2%6；在社会保障方面，城乡在保障范围、保障水平上还存在差别，城乡统筹的社会保障体系仍需发展。第三，城乡公共
12、资源互联共享机制仍需完善，信息化建设水平有待提升。县域基础设施和基本公共服务在规划布局、标准制定、信息共享方面缺乏统筹协调的平台；农村地区在公路交通、能源管网、通信网络等方面的建设还较薄弱，与城市的互联互通还存在一定的障碍；现代信息技术在公共服务方面的融合与应用发展相对缓慢，优质公共服务资源难以触及乡村，普惠共享机制还需进一步完善。3 城乡融合背景下的县域发展路径思考3.1 打通城乡要素流通渠道，促进要素双向互动城乡要素流通不畅在于城乡要素供需不对接，打通城乡要素的流通渠道，实现城乡要素的双向流动，不仅有利于城乡要素的优化配置，更是推进县域城乡融合的重要基础。第一，畅通城乡人口流通渠道，推动以
13、人为核心的城乡融合。一方面，通过打破城乡人口流通的制度壁垒、提升县域就业人口容纳能力等方式，提高附近村民进城意愿，使农村居民能够就近市民化；另一方面，出台人才引进政策和返乡保障措施，推动专业技术人才下乡，鼓励返城返乡人员积极投身乡村建设，改善乡村振兴人才队伍质量。第二，加强农村金融体系建设，提高资本使用效率。统筹县域财政资金配置使用，提高农村薄弱地区的财政支持力度，加强涉农资金的专项监管，促进财政资金使用效率的改善；强化农村金融机构的服务职能，推广普惠金融，拓宽服务领域，促进农村金融体系的良性发展；畅通融资渠道，合理引导社会资本参与城乡建设，推动城乡金融体系融合发展。第三，调整人地关系，改革农
14、村土地、宅基地和集体经营性建设用地制度。规范土乡村振兴-163-地经营权流转程序，提高土地流转效率，有效整合农村土地资源；对于农村宅基地，落实集体所有权，保障农户的资格权，促进宅基地使用权市场化流转机制的建立；探索集体经营性建设用地在市场准入、收入分配等方面的制度，改善农村集体经营性建设用地同国有土地存在的价格和权利不匹配的现状，逐渐实现城乡统一的建设用地市场；此外，构建统一的农村土地权利流转平台，统筹管理利用各类农村土地，促进农村“三块地”各自功能的有效发挥。3.2 促进产业协调发展，激发县域经济发展活力以县域产业融合推进城乡融合，不仅有利于县域经济高质量发展，促使县域经济朝着更加开放、健康
15、的方向迈进，而且有利于激活县域就业市场，缩小城乡居民收入差距，促进共同富裕。第一，加强规划引领，主动寻求城乡融合。在宏观层面上，将地区产业规划融入国家发展战略，主动创造条件，把握战略机遇。在中观层面上，明晰城市功能定位，主动承接大中城市的产业转移，做好产业衔接。同时根据县域范围内各区域的比较优势布局产业发展，形成优势互补的产业体系，促进共同发展；在微观层面上，发挥各个经济主体的自主性，充分释放其发展活力，形成有序竞争的发展局面。第二，以科技创新驱动产业发展，推动产业升级和可持续发展能力提升。以优势产业为主导，加强与科研院所合作，提高科技创新应用能力。利用现代信息技术，将优势企业与多种经营主体、
16、消费者连接在一起，打造数字化产业网络，提高县域经济主体参与度和市场活力。以绿色发展为理念，推动产业升级，改变过去高能耗、高污染的生产方式，提升企业可持续发展能力。第三，挖掘城乡多元价值，促进产业深度融合。创新融合方式，将农村地区丰富的农业资源与城市较好的产业基础相结合，引导农村产业向二、三产业发展，走园区化、产业化、集群化道路，增强城乡产业协同与集聚效应，提高产品市场竞争力；同时农村地区拥有较好的生态环境和保留较完整的地域民俗文化，推动农村资源与文旅资源相结合，发展特色鲜明的休闲乡村旅游。3.3 补齐基础设施短板，提升县域公共服务能力推进基础设施的互联互通和公共服务的普惠共享，不仅能够让城乡居民享受到发展所带来的红利，同时也能够促进城乡各要素的统筹管理，提升社会治理能力。第一，找准基础设施建设存在的短板，构建网络化城乡基础设施。农村地区在基础设施建设方面较为薄弱，通过加强社会资本参与农村基础设施建设的引导，探索多元互补的建设机制，提高农村地区基础设施的覆盖率。以城乡基础设施一体化建设为目标，统筹推进城乡道路、网络、天然气等基础设施向农村地区延伸，逐渐形互联互通的城乡基础设施网络格局。另