1、行政科学论坛专题策划202212行政科学论坛王大葆魏嵩琪2019年以来，河南省鹤壁市委编办通过乡镇和街道机构改革、深化乡镇管理体制机制改革工作，大力推进“减县补乡”，优化机构编制资源配置，加强基层工作力量，取得了较好成效。为持续开展“减县补乡”，探索常态化加强基层工作力量，鹤壁市委编办组织开展“减县补乡”政策落实情况专题调研，全面总结工作成效，认真查找存在的不足，研究解决突出问题，为构建简约高效基层管理体制提供机构编制保障。一、“减县补乡”主要做法及成效开展“减县补乡”，是省委省政府立足县乡人员编制实际，站在深入贯彻中央关于构建简约高效基层管理体制部署的高度，着眼于破解乡镇（街道）“事多人少”
2、和县（区）直事业单位“事少人多”的矛盾，从而实现人员编制资源的优化配置，提升基层服务保障群众的能力和水平。在“减县补乡”工作中，鹤壁市严格落实“减县补乡”政策要求，结合鹤壁实际，采取有效措施，抓好政策落地见效。（一）把准实际需求，精准下沉编制。2019年省委省政府明确提出，县（市、区）要根据乡镇和街道地域面积、人口规模、管理任务、发展特点和实际需要，原则上向每个乡镇和街道调剂编制1015名，鼓励多调剂。市委编办会同各县（区）委编办，深入乡镇（街道）进行实地调研、测算，经市委编委会议研究，在市委市政府印发的乡镇（街道）机构改革方案中明确了下沉编制数量。所辖5个县（区）向乡镇（街道）共下沉事业编制
3、521名，平均每个乡镇（街道）增加编制12名，增幅达26.51%，其中浚县下沉事业编制130名，淇县下沉事业编制130名，淇滨区下沉事业编制105名，山城区下沉事业编制86名，鹤山区下沉事业编制70名（见表1）。在编制下沉过程中不搞“一刀切”：对全国重点镇、省级经济发达镇、中心城区街道等规模大、管理任务较重且编制紧缺的乡镇（街道）重点倾斜，编制下放较多的达30多名；同时，对一些规模较小、编制相对充裕的乡镇（街道）下放得少一些。编制下沉后，乡镇（街道）事业编制最多的达83名，最少的补充到23名，有力充实了基层编制资源。表1 2019年鹤壁市所属县（区）调剂下沉编制情况2022年深化乡镇管理体制机
4、制改革工作中，市委编办严格落实属地管理，分类明确派驻机构专项编制，积极与市直相关部门和各县（区）沟通对接，经过深入调研和多次测算，确定了乡镇派驻机构的各类专项编制数量，进一步增强了乡镇工作力量。一方面，县级财政、自然资源、市场监管持续开展“减县补乡”加强基层工作力量以鹤壁市为例11行政科学论坛202212专题策划行政科学论坛等部门设在乡镇的机构一律下放，实行属地管理，下沉编制到乡镇，5个县（区）所辖19个乡镇共计下沉编制335名，其中行政编制32名、事业编制303名，平均每个乡镇下沉编制17名；其中各县（区）结合事业单位重塑性改革，从编制总量内调剂部分编制充实乡镇，如浚县从县级事业编制中调剂下
5、放了73名事业编制到乡镇。表2 2022年鹤壁市所属县（区）调剂下沉编制情况另一方面，市委编办创新专项编制管理办法，县（区）公安、司法行政部门继续实行派驻体制，市场监管局、自然资源规划局继续实行市对区垂直管理，同时进一步明确了派驻乡镇的专项编制264名，其中公安156名、司法38名、市场监管51名、自然资源19名，平均每个乡镇明确专项编制14名（见表3）。表3 2022年鹤壁市所属县（区）明确乡镇派驻机构编制情况（二）严格政策标准，推动人员下沉。编制下沉只是“减县补乡”的第一步，如何吸引县（区）直部门的人员下沉到基层是关键。推动县（区）直差供和自收自支事业单位人员下沉到基层，既不大幅增加财政负
6、担，又能盘活人力资源，破解用人难题。为推动人员下沉工作顺利进行，调动下沉人员积极性，鹤壁市严格执行省委省政府政策规定，对县（区）直差供和自收自支事业单位人员下沉到乡镇（街道）后，工作期满考核合格的，纳入乡镇（街道）全供事业编制管理，或享受全供事业编制人员相同的工资待遇、社会保险等，为人员下沉提供政策保障。（三）严把下沉标准，规范下沉程序。为抓好人员下沉工作，市委市政府印发的各县（区）乡镇（街道）机构改革方案明确下沉人员数量，全市共计划下沉人员215名。为顺利推进各县（区）实施人员下沉到位，市委编办采取有效措施，加大人员下沉力度，严格人员下沉标准和程序，严把人员下沉关。各县（区）严格落实主体责任
7、，积极出台工作方案，按要求分批推进人员下沉。三年来，浚县分五批在县直单位自筹人员中公开选拔360名工作人员下沉到乡镇（街道），淇县分三批面向县直机关事业单位差供和自筹正式在岗人员公开选拔108人下沉到乡镇（街道），淇滨区从区直机关事业单位在岗人员中择优挑选24人下沉到乡镇（街道），山城区分两批从区直事业单位在岗人员中公开选拔34人下沉到乡镇（街道），鹤山区从区直机关事业单位在岗人员中择优挑选11人下沉到乡镇（街道）。截至2022年8月底，5个县（区）共下沉到位537人，超出原计划322人（见表4）。同时，各县（区）通过公开招聘、从村（社区）干部中选拔、退伍士兵安置等方式，为乡镇（街道）补充人员
8、200人。通过这些措施，初步解决了乡镇和街道干部队伍结构不优、年龄老化、素质偏低等问题，为基层补充了有生力量，为巩固基层政权提供了坚强有力保障。表4鹤壁市所属县（区）人员下沉计划和完成情况县区浚县淇县淇滨区山城区鹤山区总计计划下沉人员数6785272115215实际到位数36010824341153712行政科学论坛专题策划202212行政科学论坛（四）加强后续管理，完善考核激励。为保证下沉人员能够下得去、用得好，实现人力资源效益最大化，各县（区）采取设置一定的试用期、加强平时考核、完善考核激励机制等措施，充分激发下沉人员干劲活力。浚县对公开选拔的下沉人员，设置一年试用期，由所在乡镇（街道）与
9、其签订聘用合同，试用期间享受与乡镇（街道）全供人员同样的工资待遇，由所在乡镇（街道）严格考核管理。对不能胜任工作或试用期考核不合格的退回原单位，恢复原有的自筹或差供工资待遇。淇县、山城区对下沉人员设置一年试用期，试用期满进行全面考核，考核合格的纳入乡镇（街道）全供事业编制管理。淇滨区将下沉人员全部纳入乡镇（街道）考核，采取“周记实、月考核、季审定”的方法每月考核一次，根据考核结果，按照“好”等次每人每月1800元、“良好”等次每人每月1600元发放平时考核奖，较区直机关每人每月多500元。鹤山区考虑乡镇值班任务重等因素，经区委常委会、政府常务会研究决定，从2020年9月执行发放乡镇值班补助，人
10、均工资增加1000元左右，保障下沉人员的福利待遇。在2022年深化乡镇管理体制机制改革中，市委编办制定考核量化标准，推动乡镇平安建设办公室、综合行政执法大队提升为副科级规格事宜，有效打通乡镇事业人员晋升通道，提高工作人员积极性。“减县补乡”开展以来，成效逐渐显现。一是充实了基层力量，夯实了基层基础。在编制总量不增、财政供养人员不增的前提下，通过盘活存量编制和人力资源，为乡镇（街道）平均增加19名编制，平均补充人员12名，在一定程度上缓解了乡镇（街道）人员力量不足的问题，大大增强了基层工作能力和工作底气。二是发掘了人力优势，释放了政策红利。下沉人员有经验、有技术，稳定性强，熟悉基层的工作方式方法
11、，很快融入基层工作，这些下沉人员分别充实到农业农村服务、村镇建设、便民服务、社会治安综合治理、综合行政执法等重点领域，乡镇（街道）的服务保障能力显著提升，释放了双倍的政策红利。三是树立了正确的用人导向，激励了担当作为。通过考核激励，增强了下沉人员干事创业的积极性、主动性和创造性，形成了考核出干劲、出实绩、出干部的良好导向，激励更多的基层干部甩开膀子、迈开步子加油干，为服务好“最后一公里”贡献力量。二、存在的主要问题市委编办通过推进“减县补乡”、人员编制下沉工作，加强了基层编制资源配置，为构建简约高效基层管理体制提供了保障，但在实际运行中还存在以下几个问题。（一）人员编制下沉不平衡不充分。编制下
12、沉方面，全市下沉编制783名，平均到每个乡镇（街道）18名，总量上有了一定数量的增加，两县增加较多，三个区相对较少，具体到每个乡镇（街道），冷热不均的现象也比较突出。如浚县、淇县的乡镇编制总数基本上在100名以上，街道普遍在50名以上；淇滨区、山城区、鹤山区的乡镇编制在70名左右，街道普遍在30名左右，最少的甚至只有20多名，编制数量与承担的工作量明显不匹配。为了工作能够正常开展，一些街道不得不聘用临时人员补充工作力量，增加了基层的财政负担。人员下沉方面，各县（区）的积极性不一致，有的县（区）在积极完成计划下沉任务之后，还能持续推动常态化下沉，有的县（区）则是强调客观原因和现实困难，人员下沉工
13、作进展迟缓。（二）下沉人员考核激励机制不健全。人员下沉到基层以后，需要及时制定完善的考核激励机制，才能保证下沉人员能够稳下心来扑到工作上。从目前的情况看，各县（区）虽然制定了一些考核激励办法，但还没有形成长效机制，不能充13行政科学论坛202212专题策划行政科学论坛分发挥“减县补乡”政策的激励引导作用；同时补充人员需要有强有力的财力支撑，各县（区）对基层投入不够，基层对充实人员财政保障渠道不多，造成乡镇（街道）对新招录人员的吸引力不高，一定程度上影响了“减县补乡”工作效果。（三）人员补充不及时，基层有编无人的现象比较突出。全市5个县（区）所属乡镇（街道）不同程度存在空编较多的情况，尤其是事业
14、编制空额较大。截至2022年8月底，全市45个乡镇（街道）共有行政编制863名，实有759人，缺编104名；事业编制1973名，实有1490人，缺编483名。整体空编率20.70%，行政编空编率12%，事业空编率24.48%（见表5）。基层在补充人员时，对学历层次、专业类别要求过高过细，限制了人员的选择余地，在一定程度上限制了人员的及时补充。如2020年，淇县为乡镇（街道）计划公开招聘27名事业单位人员，由于学历和专业设置原因，最终只到位5人。这就造成基层工作力量紧张、广大基层干部职工高负荷工作与大量编制资源闲置、浪费的矛盾非常突出。表5鹤壁市所属县（区）乡镇（街道）空编情况三、对策建议202
15、1年4月28日，中共中央、国务院印发关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见，对加强基层治理队伍建设做出重要部署，明确要求推进编制资源向乡镇（街道）倾斜，鼓励从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制。河南省第十一次党代会也明确提出，健全基层减负机制，推进编制资源向乡镇（街道）倾斜，强化激励保障措施。机构编制部门要认真贯彻落实中央和省委部署，探索推进“减县补乡”常态化工作，形成加强基层工作力量的长效机制，为基层治理体系和治理能力现代化建设提供坚实保障。（一）持续推进人员编制下沉。结合县（区）事业单位重塑性改革，加大对县（区）事业单位的撤并整合力度，尤其是三个区，收回空余编制优先用于基层，建立编
16、制动态调整机制，持续把编制调剂到基层最需要的地方，提高编制使用效益。根据乡镇（街道）人力资源需求，持续开展县（区）直事业单位差额补助、经费自理编制人员和职能弱化事业单位人员下沉工作，盘活现有人力资源。（二）完善考核激励机制。研究完善下沉人员考核激励办法，建立健全评估反馈考核机制，严格执行各项考核制度，加强日常管理。加强对基层人才的培养使用，加大从基层选拔干部力度，完善乡镇事业编制人员岗位聘用、职级晋升和职称评定方面的政策倾斜措施。探索开展乡镇（街道）事业单位副科级规格试点工作，畅通基层事业单位优秀人才晋升渠道，吸引更多优秀人才到基层干事创业。（三）加大对基层投入力度。落实乡镇机关事业单位工作人员乡镇工作补贴政策，提高基层工资福利待遇标准，及时发放各项补贴和值班补助，为基层人员提供优厚经济待遇保障，切实调动基层干部工作积极性。在人员招录方面，适当降低学历和专业要求，提高从优秀村、社区干部中选拔到乡镇工作的人员比例。（作者单位：河南省鹤壁市委编办）责任编辑 石艳艳14