1、70调研报告城市管理执法跨区域协作调查与建议 余池明关兴良区域协调发展是习近平经济思想的重要组成部分。习近平总书记指出：推动区域协调发展向更高水平和更高质量迈进，必须建立更加有效的区域协调发展新机制。推进区域城市管理执法协作是实施区域协调发展战略的重要内容之一，是贯彻落实习近平总书记关于“城市管理要像绣花一样精细”指示精神的重要举措，是提高城市和区域治理现代化水平的迫切需要，是城市安全运行的重要保障。近些年来，长三角、京津冀、川渝等地区城管执法部门根据国家区域协调发展战略的要求，积极探索开展了区域城管执法协作工作，在解决跨区域城管执法难题方面取得了初步成效，同时也遇到一些问题和困难需要进一步研
2、究解决。一、跨区域城管执法协作的情况和做法（一）基本情况近些年来，长三角地区、京津冀地区以及川渝地区贯彻区域协调发展战略，探索开展了城市管理执法跨区域协作，取得了一定的进展和成效。2020 年 7 月 24 日，上海市城市管理行政执法局牵头召开首次“长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作机制会议”，一市三省城市管理执法主管部门共同签署长三角区域一体化城市管理综合行政执法协作机制，59 个地级市（区）城管执法部门签订城管执法部门共建协议，为推动长三角区域城管执法深度合作迈出了关键一步。2021年 4 月 20 日，沪苏浙三地主管部门召开毗邻区域共同管辖执法协作会议，上海青浦、嘉定、宝山、金
3、山、崇明五区与江苏苏州、南通及浙江嘉兴三市签署共同管辖协议。2021年 8 月 31 日，沪苏浙毗邻区域五区三市城管执法部门联合发文上海、江苏、浙江加强毗邻区域城管执法领域联合执法工作的实施意见，以毗邻地区为重点创新共同管辖机制。2021 年 11 月起，沪苏浙皖“三省一市”开展了为期 3 个月的执法整治行动，就跨区域偷运建筑垃圾、露天焚烧、乱发张贴小广告及无序占道设摊等违法行为进行执法整治。2022年，上海崇明与江苏南通两地就第十届中国花博会联合保障达成方案。2017 年 12 月 20 日，为深入贯彻落实京津冀协同发展战略部署，加强京津冀交界区域特别是北京城市副中心周边城管执法工作衔接配合
4、，京津冀三地联合召开了城管协调执法工作研讨会。2022 年 1 月 6 日，北京市城市管理委会同天津市城市管理委、河北省住房城乡建设厅联合发出关于建立建筑垃圾偷运乱倒联动整治工作机制的通知，启动建筑垃圾违规跨省（市）运输专项治理行动“零点行动”，京津冀三地各自组织城管、公安、交通、生态环境等部门共同持续开展夜间执法整治，利用交界地区国省干线、高速公路检查站，对出入京津冀关口的建筑垃圾运输车辆逐车检查，对违法违规行为依法从严处理。2020 年 11 月，四川省住房和城乡建设厅与重庆市城市全国市长研修学院课题组与大兴区管理综合行政执法局有关负责同志召开调研座谈会，了解大兴区与河北交界地区城管执法工
5、作情况712023 年第 03 期调研报告管理局签订推动成渝地区双城经济圈建设城市管理领域一体化发展合作框架协议，全面谋划川渝两地城市管理领域一体化发展的蓝图目标。在试点城市和区域签订合作框架，建立协作机制以及城市管理执法联勤联动机制。多个城市探索跨区域联合执法行动。（二）主要做法1.加强顶层设计，建立合作机制经过前期调研和筹划，2020 年 7 月，上海市城市管理行政执法局、江苏省住房和城乡建设厅、浙江省综合行政执法指导办公室、安徽省住房和城乡建设厅共同签署了长江三角洲一体化城市管理综合行政执法协作机制，并发布了长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作三年行动计划（20212023）和长
6、江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作清单。在 长江三角洲一体化城市管理综合行政执法协作机制中，首先明确提出长三角城管执法主管部门为协作机制的牵头单位，相关地区的城市管理行政执法局、执法总队等为成员单位，并发布了长三角城市管理综合行政执法协作机制承担的 11 项基本职责，包括：开展长三角区域一体化城市管理执法规章制度研究，加强区域内重大活动城管执法保障协作，建立长三角区域城市管理执法信用联合惩戒机制等。同时，建立了协作机制会议制度以及工作制度，明确了各工作小组的责任分工。在长三角区域一体化城市管理综合行政执法三年行动计划中提出了长江三角洲区域一体化发展战略的指导思想、基本原则和发展目标，明
7、确下达了全领域多层次联动协作机制、推动城管执法规章制度趋同化发展、推进队伍管理建设同一化发展、制定区域城管执法协作清单、推动重点区域先行先试、搭建信息指挥监管平台和凝聚社会宣传工作合力等 7 项重点任务。并且通过制定完善发展期，深化协作期和示范引领期 3 个阶段性计划，逐步完成长三角区域一体化城市管理综合行政执法三年行动计划。在川渝地区双城经济圈建设的重大战略部署背景下，成都市城市管理委员会与重庆市城市管理局于 2020 年 8 月签订了战略合作协议，开启川渝两地城市管理部门深化合作、共谋发展的新篇章。同年 11 月，四川省住房和城乡建设厅与重庆市城市管理局签订推动成渝地区双城经济圈建设城市管
8、理领域一体化发展合作框架协议，全面谋划川渝两地城市管理领域一体化发展的蓝图目标。2021 年 10 月，重庆市城市管理局与四川省住房和城乡建设厅共同签署深化川渝城市管理执法合作备忘录，明确互派执法人员交流学习、开展执法工作专题研讨、建立重大案件会商机制、加强跨区域执法、推进执法标准规范统一等 5 个方面合作内容，为川渝两地加强城市管理执法协作，指明了方向、明确了路径。2.试点创新，加强毗邻区域深度协作2021 年 4 月 20 日，上海青浦、嘉定、宝山、金山、崇明五区与江苏苏州、南通及浙江嘉兴三市签署了共同管辖协议，约定率先在双方协商确定的共同执法管辖区域内，双向赋予共同执法检查权，在毗邻区域
9、共同开展专项联合执法整治，针对乱张贴、乱刻画、非法户外广告、无序设摊、非法收运处置建筑垃圾、露天焚烧秸秆及其他具有跨地域性、流动性的违法行为，定期开展专项执法整治，形成联合执法合力。在执法事项上，双方协商确定共同管辖执法事项范围，同时，建立日常沟通平台，任何一方可以根据需要，发起并组织召开专题会议，对重大突发性、群体性城市管理行政执法问题，进行双向通报，建立重大违法案件通报机制，开展联勤执法和执法互助等协作，推动建成多层次、常态化跨区域协作体系。2021 年 8 月 31 日，沪苏浙毗邻区域五区三市城管执法部门联合发文上海、江苏、浙江加强毗邻区域城管执法领域联合执法工作的实施意见，进一步明确毗
10、邻区域基层中队日常巡查对共同管辖区域主动延伸覆盖，每月不少于 1 次开展联合执法检查，区级城管部门每季度开展联合执法整治、定期推行区域会商机制，省级城管执法主管部门每半年召开毗邻区域协作会议，实现毗邻区域城管执法协作精耕细作。在试点城市和区域签订合作框架，建立协作机制以及城市管理执法联勤联动机制。据初步统计，重庆市渝北区、长寿区、江津区、永川区、大足区、铜梁区、潼南区、荣昌区、垫江县、城口县等 10 个区县，分别与四川省广安市、内江市、遂宁市、泸州市、隆昌市、万源市、邻水县、安岳县、宣汉县、2022 年 7 月 25 日下午，关于建立京津冀城市管理领域协同执法联动机制的研究课题启动会召开72调
11、研报告合江县 10 个市县分别签订城市管理执法合作备忘录。2022年 7 月，在川渝两地城市管理执法跨区域联合协作会议上，重庆市铜梁区、荣昌区和四川省隆昌市三地签订城市管理执法队伍共建项目协议书，积极开展全方位、多领域、深层次的交流协作，共同探索城市精细化治理的新模式。3.开展联合执法行动，治理跨区域执法难题长三角地区、京津冀地区和川渝地区城市管理综合执法部门，优先在先行启动区、一体化示范区、省际毗邻区加强城管执法合作，优先在相同执法领域相同执法事项上，立足主责主业，聚焦社会关注的城市治理难题顽症开展执法协作，在联合执法行动过程中，总结固化成熟制度机制，不断拓展合作广度和深度，从而逐步推动建成
12、多层次、常态化的协作体系。长三角城管执法系统重点开展 3 项联合整治：一是垃圾运输秩序整治，二是垃圾消纳场（点）整治，三是散装货物（砂石、建筑垃圾等）运输车辆抛洒滴漏专项整治。2022年初，京津冀三地联合定期同时开展了为期 3 个月的建筑垃圾违规跨省（市）运输专项治理行动“零点行动”。4.建立健全常态化联合执法机制一是健全执法联动联防机制。针对毗邻区域交界管辖执法“真空带”存在的城市管理难题，长三角毗邻区城管部门制定联合执法整治行动方案，通过完善长三角一体化、精细化城管执法工作机制，经常性组织联合执法行动，重拳打击无证摊贩、非法收运处置建筑垃圾及其他具有跨地域性、流动性的违法行为。二是完善案件
13、对接机制。配合提供毗邻区城管部门管辖的案件线索，协助开展案件核查和证据固定。发现立案案件应由毗邻区城管部门管辖的，及时将相关涉案材料、证据进行移送。定期开展典型案例交流活动，通过一线执法人员现场分享典型案例，业务骨干和法制专家结合生活垃圾分类、渣土运输等执法过程中遇到的常见问题进行现场讨论和答疑解惑，有效提升执法水平。三是有条件的毗邻区域基层中队还将进一步开展互设执法岗亭、开展联勤执法和执法互助等协作。安亭和花桥执法部门在两地交界处共同设立了一处执法岗亭，两地共同安排人员驻守。5.加强专项课题研究，努力探索跨区域执法协作路径2021 年起，上海城管部门就将理论研究作为机制建设的先手棋，依托高校
14、、政府智库等资源，每年立项开展长三角执法协作专项研究。关于加强长三角一体化城市管理综合行政执法信用联合惩戒机制的研究 长三角区域城市管理执法协作标准化研究 长三角一体化城管执法案件移送与结果互认机制研究等一系列研究，从制度设计、法律适用、协作方式等角度，为完善区域城管执法协作提供了理论储备。2022 年，在继续课题研究的基础上，上海城管部门注重向制度成果转化，试图在信用联合惩戒、执法协作统一文书等方面，探索长三角城管执法一体化发展之路。二、跨区域城管执法协作存在的主要问题通过两年来的实践，跨区域城管执法协作取得初步成效，工作机制初步建立，立足主责主业，聚焦社会关注、百姓关切的跨区域、跨部门的城
15、市治理难题顽症进行整治，毗邻地区市容市貌明显改善。但也要看到，跨区域城管执法协作也存在一些深层次的问题需要进一步研究和解决。（一）跨区域执法协作工作进展不平衡表现在两个方面，一是不同区域城管执法协作工作进展不平衡，二是城管跨区域执法协作相对于其他部门领域的跨区域执法协作发展不平衡。长三角地区、川渝地区初步建立城管执法协作的机制，京津冀地区、珠三角地区尚未建立省级层面的协调机制。在执法协作的过程中面临的诸多问题，都是因为缺少宏观政策及高位协调机制导致的。应该注重顶层设计，从省市级层面制定相应的规范性文件和工作流程，建立高位协调机制，建立沟通和信息共享机制，在联合巡查、共同管辖、证据互认、线索移送
16、等方面，制定相应的宏观政策与高位协调机制，方便各区域参照执行，从而强化基层执法力度。（二）地方法律法规协同性有待加强跨行政区域联合执法缺乏法律依据，不同区域城市管理部门职责不一致，仅依靠签订相关协议来推进跨区域联合执法工作还是相对不顺畅。推进跨区域协作执法就意味着毗邻区域执法机构办理跨区域违法案件时，面临着如何适用地方性法规规章的问题。2021 年新修订的行政处罚法第 26 条增加规定：“行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。”该规定为跨区域行政执法协作提供了一定的法律依据，但也并未完全解决法律上管辖权限制的问题。比如：上海举办大型活动时，由于部门职责、行政处罚的依据、行政办案的程序等不一致，给联合执法增加难度。区域法律法规不协同还导致执法不规范，比如：2022 年 6 月，国务院第九次大督查第十二督查组赴广东省调查走访发现，广东惠州部分城管执法部门在查处货车司机的违法行为时，也存在违法违规现象。（三）跨区域执法信息共享平台需加快建设毗邻区域监督取证硬件设施不到位，缺少共同的信息共732023 年第 03 期调研