1、 年第 期（总第 期）.，.城市基层社会的“重层结构”：从概念到社会治理实践薛文龙摘 要“重层结构”是独具中国特色的城市基层社会结构形态，它因国家与社会的双向互动而产生，兼有国家性与社会性的双重性质。在新时期基层治理体系和治理能力现代化建设中，重层结构蕴藏着丰富的正式或非正式组织机制、运作方式和经验性、社会性的行动模式，治理禀赋的特征十分明显。从重层结构中发掘治理资源并应用到治理实践是实现社会治理新格局的应有之义。为此，需要从重层结构的特征入手探讨其内在的治理路径和实践逻辑，以推进人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体的整体性建构。关键词 城市基层治理 重层结构 社会治理共同体 社区治理
2、禀赋基金项目 教育部人文社会科学研究青年基金项目“城市社区 重层结构 的运作方式及治理机制研究”（）；黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“城市网格化管理的实践模式及优化机制研究”（）作者简介 薛文龙，东北林业大学文法学院讲师，社会学博士（哈尔滨）编号.在新时期中国推动国家治理体系和治理能力现代化的实践中，城市基层社会治理的重要意义毋庸置疑。但随着社会发展和人民需要的日益增多，城市基础社会中的治理实践却面临众多复杂的问题和挑战，深化城市基层社会内部结构的研究是当前学界亟待推进的一个研究方面。在已有的研究中，大多研究是从国家与社会关系范式出发探索基层社会中的互动结构，也有学者试图破除二元对立的观点而
3、提出“国家与社会间的第三领域”，但对于基层社会内部的互动结构解释仍存在不足。本文试图从城市基层社会中的“重层结构”这一概念出发，把握城市基层社会中国家性与社会性的双重性质和国家与社会力量动态的互动方式，以推动对于城市基层社会的理论认知，为建设社会治理共同体提供新的实践路径。一、城市基层社会中的“重层结构”概念无论是古典自由资本主义还是古典马克思主义意识形态，都试图以二元对立的方式来理解国家与社会的关系，而在中国历史传统和新时期社会治理实践中，基层社会都呈现出国家与社会力量难以二分和交互的运作方式。为此，笔者试图以“重层结构”这一概念把握中国城市基层社会运作特征。（一）重层结构的基本内涵城市基层
4、社会的重层结构因国家与社会的双向互动而产生，兼有国家性与社会性的双重性质。在重层结构中，将国家与社会力量之间的连接呈上下梯次分布，并会随着国家与社会力量的消长、互动类型的变化而上下移动，因此，它是一种动态的结构。在当前的基层社会治理实践中，我们能清晰地看到重层结构的运作特征。一方面，国家力量不断“自上而下”地将其力量向下推进以实现自身的目标，而社会力量则采取柔性的“自下而上”地向上推进，二者频繁互动并将自身意志嵌入对方目标之中，使城市基层社会中难以找到国家与社会之间的清晰界限。显然，重层结构能够准确地表达当前基层社会中多元权力主体协同治理的现实样态，正是在这种动态交互的权力运作方式中，国家才能
5、充分吸收多元社会力量充分参与，有效克服管控式的官僚主义和科层制的僵化运作，推动“共建共治共享的社会治理共同体”的实现。（二）重层结构中的多元权力主体构成城市基层社会中重层结构的良性运作有赖于其中多元权力主体作用的有效发挥，尤其是在基层社会中具有利益相关性并能够有效发挥功能和影响力的相关主体。具体而言，根据其不同属性，可大致将其划分为三个类型：行政性主体、自治性主体、营利性主体。这些主体秉承不同的逻辑、从两条不同的路径参与重层结构的运作。其中行政性主体包括基层党组织和基层政府及其所派出的街道办事处和居委会等，通过自上而下的方式运作行政权力和组织动员能力对重层结构的运作施加影响，以实现自身的社会治
6、理目标。行政性主体主要作用在于把握政治方向，有效提供公共服务并推动社区自治。自治性主体和营利性主体主要包括参与社区治理的社会组织、居民、政府购买服务的企业、物业公司等。它们主要通过“自下而上”的社会参与来协助政府提供服务并动员居民参与社区治理，维护居民的权益，对行政性主体所提供的服务起补充作用。首先，行政性主体。行政性主体包括城市基层党组织和基层政府及其所派出的街道办事处和居委会等，党组织把控着大方向，基层政府及其所派出的街道办事处和居委会在党的领导下，在社区治理中起着主导作用。基层党组织在社区治理中发挥着“领航员”的作用。在“政党组织社会”的国家治理逻辑下，基层党组织凭借坚实可靠的政治路线和
7、方向，在整合社区资源和维护社区稳定上发挥着不可替代的作用。一方面，基层党组织是重层结构中坚强的政治领导力量，在社区治理中充分发挥其领导作用，支持和保证基层政府能充分行使职权；另一方面，党组织在推进基层民主建设上具有先进性，能够保证人民群众依法行使民主权利，为维护社区稳定打下坚实基础。基层政府是与城市社区居民直接接触最多的一级政府，对于政府管理和基层民主的有机结合发挥着重要作用。在社区治理中，基层政府扮演着主导者的角色，不仅承担着落实党的基本政策、推进党的基层建设的根本性任务，而且担负着协调各主体之间协商交流的责任。基层政府拥有其他治理主体无法比拟的治理权能，其政策执行能力、公共服务能力、平安建
8、设能力、议事协商能力等均在基层社区建设中发挥着核心作用。街道办事处同样是城市基层政府的重要组成部分。尽管街道办事处在定性方面是基层政府的派出机构，在很多地方（如上海）的基层改革中，街道办事处已经成为“准一级政府”。它的主要职责是将上级党委和政府的治理工作转化为具体行动，在贯彻落实上级政策的同时也对社区居委会的工作给予指导、支持和帮助，从而回应辖区居民的诉求并维护其切身利益。因此，街道办事处不仅是社区治理的参与者，而且是社区工作的指导者。社区居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，作为开展自治和民主协商的平台，它的主要职能是依法协助街道办事处开展工作。社区居委会是社区治
9、理中沟通政府和社区的关键力量，在社区治理中起着“承上启下”的作用，发挥着强大的凝聚力与组织力。在新时期社会治理实践中，它与基层政府不仅是指导与被指导的关系，还应发展为监督与被监督的关系。其次，社会性主体。社会性主体主要是指在重层结构中不可或缺的各类社会组织。作为连接政府与公民的纽带，社会组织既能贯彻落实政府的政策又能将民意民情传达给政府，同时“在促进政府职能转变、优化公共服务供给、发展公益事业、化解社会矛盾等方面也发挥着重要作用”。具体而言，其包括基于正式制度而成立的正式组织和基于利益互惠而自愿成立的非正式组织。正式组织是指能够提供非营利性质的社会服务或社会支持的组织团体。首先是具有较强行政性
10、的工青妇、红十字会等官办社会组织。它们能很好地发挥社会聚合作用，对于妇女、儿童、工人等群体的生活问题能够协助政府快速介入，有效地维护弱势群体的权益。其次是以“提供社会工作专业服务为核心的公益慈善类、社区服务类社会组织”。它们无论专业能力还是服务能力都得到了显著提升，在基层政府向社会组织购买服务时往往能凭借自身优势胜出。社会工作者在职业活动中也积累了大量的基层经验，扎根于社区提供专业服务，与社区居民能够紧密联系在一起，支持和引导他们参与社区治理。正式组织参与重层结构的运作是问题导向，即根据基层社会中具体问题和期待目标来进行活动的组织和资源的投入。非正式组织是在民众共同利益、兴趣爱好和公共主张一致
11、的基础上形成的互惠性组织，能够真实反映民众的诉求和想法并获得他们的认可，具体包括各种社区社会组织、自治组织等。非正式组织是以互助资源为原则进行组织活动，并能够让所有参与成员在某方面的需求得到最大限度的满足，在内部的组织和活动的开展方面也更加具有平等协商、开放沟通的特点，在保证成员话语权的同时也提高了解决问题的效率。除了社区居民在参与社区治理的过程中自发成立的志愿团体、慈善组织、互助小组外，还有一些文体活动类的社会组织（如跳舞队、老人健身团、旅游团等），这类团体虽以娱乐为目的，但也能提高社区成员的凝聚力和向心力，从而有利于社区治理目标的实现。最后，营利性主体。营利性主体是指以营利为目的来提供社区
12、服务的组织，通常包括物业公司、政府购买服务的企业等。由于居民需求日趋多样化和高质化，社区越来越需要高水平专业化的服务，这是政府和自治组织无法满足的，而营利性主体凭借自身优势准确把握社区多元服务需求，作为一支重要力量融入社区治理中。作为服务性的市场化企业组织，物业管理组织通过商业合同的方式来提供物业服务并营利，在基层社会中扮演着重要角色。物业管理企业可有效发挥市场竞争机制来提升社会组织服务的质量和资金的使用效率，比如在社区引入养老服务中心来提升老年人的生活质量，其专业性的服务能更好地满足居民需求。物业管理的服务范围既包括物质提供也包括隐性服务，最终目的都是为了提升基层社区居民的生活质量。物业公司
13、在对社区的卫生、治安、环境以及基础设施维护的同时，还在社区文化建设上起着不可或缺的作用，比如开展保护环境、爱心捐助、防止电信诈骗等形式多样的社区文化活动来促进邻里和睦，丰富居民的精神文化生活，增强居民的归属感和认同感。（三）重层结构中的互动方式首先，纵向制度化互动协作。所谓纵向制度化互动协作，是指在城市基层治理的多元主体存在以来，依赖现有的制度和体制规范进行互动协作的方式。其中最重要的是街道、镇党政组织对街道、社区的党组织和派出机构的领导和指导关系。街道的党工委是重层结构中的领导核心，社区党组织则在街道党组织的领导下，推动社区建设和多元社会主体参与的社会治理。尽管居民委员会被定性为自我教育、自
14、我管理、自我服务的群众性的自治性组织，但与街道办的深度绑定已经使其成为城市基层政权的延伸末端，在发挥其组织社区自治功能的同时，也能有效地接受上级机关指导、协助基层政府及派出机关完成相关任务，最终提升基层社会治理效果。可以说，基层党组织和基层政权组织共同构成两条相互交叉、良性协调的制度化协作体系。其次，横向非制度化互动协作。在城市基层社会的重层结构中，很多处于不同层次的多元社会治理主体之间并无隶属关系，也无上级统一的领导，但为了某一共同目标经常需要相互协调，这种以满足基层社区某些需求为目的而发生的偶发性互动协作关系构成了重层结构中的横向非制度化互动协作。横向非制度化互动协作可以分为两类：一类是社
15、区党组织、居委会与上级群团组织、驻区单位、共建单位所发生的协作性活动，这类活动尽管数量不多，但由于参加组织同属于行政系统或具有行政性，因此相互协调机制也较为成熟，活动的开展也往往较为顺利。缺点是活动形式和活动内容较为单一，参与主体以完成自身职责为目的，无法满足社区居民日益增长的多元化需求。另一类是社会组织、社工与社区之间的互动协作。如城市基层政府可通过购买服务的方式将社区服务中心和社工站融合进基层治理体系，形成了政社联动的机制，极大地提高重层结构中的治理水平。这类协作以社区与社会组织、社会工作者的“三社联动”的形式在基层社区得到广泛推广。社会工作者扮演着鼓励居民积极参与、引导居民正确参与的角色
16、，同时可以作为沟通基层政府与社区居民的桥梁，及时反馈信息，协调各方资源。通过社区吸纳社会工作专业人才，使社会工作服务机构扎根于社区，推动构建社区治理新格局。随着“三社联动”项目的持续开展并取得显著成就，民政部将其升级为“五社联动”，即采取“社区 社会组织 社会工作 社区志愿者 社会慈善资源”相互协同的社区治理模式。从“三社联动”到“五社联动”，体现了当代城市基层社会治理在理论认知和实践操作方面的深化，也使城市社会治理的水平和实际效果提升到了一个新的层次。二、重层结构中的社区治理禀赋作为新中国成立之后国家力量深耕多年的实践场域，城市基层社会的重层结构蕴藏着丰富的正式或非正式组织机制、运作方式和经验性、社会性的行动模式，它们共同构成了对社会治理行动的经验性支持，是治理行动可资利用的资源和力量，其治理禀赋的特征十分明显。可以说，城市基层社会的重层结构既是社会治理的实践场域，也是社会治理能力提升的依托和来源。（一）社区治理实践积累的社区工作法社区工作法“是指基于社区工作者在社区治理实践中积累起来的优秀工作经验而提炼概括出来的带有创新性和普遍意义的工作理念及其所使用的工作创意、方法”。社区工作法