1、第二编 社会政策基本原理对于一个初学社会政策的学生来说，首先会想到的问题可能是“什么是社会政策？”然后可能就是“政府为什么要制定和实施社会政策？”对于这两个问题我们在第一章中都做了讨论。但是通过仔细观察就会发现，在世界各国，通过政府实施社会政策的方式并不是满足人们需要和解决社会问题的唯一办法；同时，在各国和各个时代政府的社会政策体系中，对同样的问题常常有许多不同的解决办法：同样是满足医疗需求，有些国家搞全民健康服务，而另外一些国家则搞医疗保险；同样是发展高等教育事业，有的国家几乎完全由国家负责，而另外一些国家则在很大程度上是一个市场化的过程；同样是为老人提供服务，有的国家很依赖政府的投入，而另
2、外一些国家则更强调家庭的作用这些情况都说明，各国政府在处理这些问题时并不是只面临唯一的选择。相反，在国家或地方领导人的桌面上常常有多种政策方案，而政府的社会政策过程在很大程度上就是一个对各种方案的选择过程。并且，正是有着多种方案的选择，使得各国的社会政策都变得纷繁复杂，充满了各种变量和不确定性，从而使社会政策分析成为了一个充满挑战性的工作。因此，接下来的问题就是：“在这种多样化的政策方案中，政府是如何选择的？”或者“应该如何选择？”进一步看，这一问题又包含了以下一些问题：什么样的社会政策是一项好的社会政策？（评价和选择社会政策的标准）哪些因素在影响着政府的社会政策决策和实施？（社会政策的影响因
3、素）政府是如何制定和实施社会政策的？（社会政策的动态过程）对于一个学习社会政策的学生来说，搞清楚这些问题是理解社会政策的关键。而对于社会政策的决策者、执行者和专业研究者来说，就更需要对这些问题有深入的分析和把握。在本部分从第四章到第十章的内容中，我们就从各个方面对上述问题的基本原理做基本的介绍和分析。第四章 社会政策与人的需要及社会问题在当代社会中，政府之所以要制定和实施各项社会政策，最基本的目的是要满足人们的各种需要，并解决各种社会问题。因此，从某种角度看，社会政策是对个人、群体、社区的各种需要的制度性回应，是对社会问题采取的应对措施。社会政策分析的内容之一，是要分析政策的需要基础以及社会政
4、策与社会问题之间的关系。确定在特定范围内，哪些人面临什么样的问题，他们有何需要，这是政策决策者进行社会政策规划的基础，也是提供政策执行方案以及对方案进行评估的基础。本章将主要讨论个人需要和社会需要的概念及其对社会政策的导向作用、社会问题的基本性质和特征及其与社会政策的关系、当代社会问题的主要方面以及社会政策在解决社会问题中的作用和有限性等问题。第一节 社会政策与人的需要当代社会政策强调以人为本，其基本目标之一是要为不能通过其他途径来满足基本需要的人提供福利性的帮助。因此，不论从理论上还是在社会政策实践中，社会成员的基本需要都是社会政策行动的基础，满足人的基本需要是社会政策的出发点。然而，人的需
5、要是复杂的，既有基本的需要，也有高层次的需要；既有个人需要，也有集体的、社会的需要。因此，在进行社会政策分析时，首先要对人的需要做出仔细的分析和明确的界定。一、个人需要与社会政策1个人需要及其社会含义从社会政策的角度看，个人及社会的需要是社会中的个体和整体社会为了维系其生存并求得发展而必须设法满足的各种条件。人的需要首先表现在个人的需要，即人类个体在其生活中具有的各种需要。个人首先具有各种基本的生理性需要，但人的需要具有社会性的意义，即人的需要具有社会属性。个人需要的社会属性的意义在于：第一，从功能上看，个人需要的满足不仅维系了个体的生存，也维系了社会整体的整合。第二，个人需要的产生也是社会性
6、的，它不是纯粹自然性质的，而往往需要用社会的标准来衡量，并以社会性的形式表达出来。第三，个人需要的满足往往以社会的途径来实现，即便是传统的以家庭、邻里、社区为主要满足手段的那些需要，也因为在社会关系中表达并得到解决，从而使其带有社会的性质。2人的需要与需求社会政策中常用的需要概念与经济学中常用的需求概念是两个密切联系，又有一定差异的概念，在社会政策研究中应该对这两个概念做出区分。在经济学中，需求（demand）是指在特定条件下人们具有支付能力的需要。而没有支付能力的，即不具备满足条件的需要一般不具备经济学意义。例如，每个人要达到较高的生活水平可能都需要有高级小轿车、高级住宅等物品，但只有那些有
7、现实或潜在支付能力的人才会对这些商品产生实际的需求，也才会进入经济学的视野。相比之下，社会政策主要关注人们的基本需要，即对个人来说是为了达到一个社会中基本的生活水平而必需满足的条件。这种基本需要的满足不应该受其支付能力的限制：如果本人没有能力满足基本需要，则应该得到社会的帮助。对于社会整体来说，社会需要的概念是指维持社会的正常运行和发展所必须满足的条件。3个人需要的内容和基本类型不同学科和理论对个人需要的内容有不同的看法。从社会政策的角度来看，个人的社会需要是个人或人群生活中的实际条件未能达到该社会认为应该达到的标准，因而引发各种问题。如贫困、失业、住房不足或居住环境不良、儿童和老年依赖、健康
8、问题、越轨等问题，都是由于人们的某种需要未能得到有效的满足。因此，可以从社会问题的存在来反映人们的需要满足情况。英国学者布莱德萧（Bradshaw，1994）对需要概念进行了分类。他认为存在着四种需要：第一是规范性需要（normative needs）。这种需要是个人或群体实际生活状况与该社会业已建立起来的标准的比较之下所产生的。就是说，只要个人或群体的现状未能达到理想中的期望标准，那么需要就会产生。贫困线实际上就是这样的一种标准。贫困线的含义是社会公认的所有人都应该达到的生活水平，如果有些人没有达到这一水平，那就意味着他们存在着没有满足的需要，因此需要通过社会的帮助来使他们达到这一水平。第二
9、是感觉到的需要（felt needs），即人们切身地感觉到了他们实际生活未能达到应该达到的水平。人们感觉到的需要实际上是个人与环境互动的结果。如果个人的信息不全，即使他实际的生活状况低于社会所认可的标准，他往往也不会产生和感觉到有未满足的需要。第三是表达出来的需要（expressed needs）。这是感觉到的需要转化为实际行动的结果，即在行动上表现出有某种“要求”。弱势群体的请愿活动所表达的就是这类需要。第四是比较的需要（comparative needs），即人们通过横向的比较而产生的需要。当一些人所获得的产品和服务少于同类的其他人时，就会产生需要的感觉。应该说明的是，所有的需要或多或少地
10、都带有主观的性质，即便是规范性需要，所建立的标准也是人为的，因而也是社会的、文化的。4个人需要的层次及其刚性与弹性马斯洛把人类的需要按其对人的生命的意义，从低到高进行了排列，共有七个层次，即生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要、认知的需要、美的需要和自我实现的需要。在人的各种需要中，有些需要是基本的、具有普遍性意义的、所有人都应该满足的需要，如“生存”、“安全”、“健康”，等等，这类需要被界定为人类的基本需要。从社会政策的角度看，所谓“基本需要”，是指在特定的社会生活条件下每个人都必须得到满足的需要。也就是说，如果一个人没有满足其基本需要，他就没有达到在该社会中作为一个“社会人”的最
11、低生活状态。社会政策最基本的目标就是要满足人的基本需要，在当代社会，个人在维持基本收入、健康、就业、住房、教育与个人社会服务方面的最低的需要标准一般被认为是人的基本需要。人类的基本需要是整个社会必须保证其满足的，这意味着人的基本需要客观性和“刚性”的性质，社会政策必须满足人们的这些“刚性”的需要。但社会政策的实践表明，基本需要的“刚性”并不意味着没有任何差异和变化。事实上，人类的基本需要会随着社会的发展，在不同的时空中有不同的表现。某些需要可能在不同的社会形态里与不同的历史阶段上都能保持其性质，这些需要的刚性特征就表现得更充分一些；但即便是这些刚性需要，也都表现出一定的弹性，其需要的满足程度会
12、发生变化。例如，当代社会不可能采用过去农业社会中的基本需要标准；经济发达的城市地区的基本需要与边远落后地区人们的基本需要也不一样。即使在同一个社会中，在不同的经济、政治和社会政策背景下，人们的基本需要也可能被抬高或者压低。因此，个人的基本需要也是社会定义的，是具有相对意义的概念。基本需要的相对性直接导致难以对其进行完全客观的和准确的经验测量。在当代社会中对人们基本需要的测量都不可避免地带有经济、政治和社会文化等方面的影响。首先，需要的满足必须以一定的经济条件为前提，在不同的经济发展阶段和水平上，社会政策所应对的人的需要在满足范围和满足程度上都不同。其次，不同政治形态下人们的基本需要会有不同的界
13、定，因为政治目标的实现需要得到社会成员的支持，所以，界定人们的需要也受到政治体制的影响。新自由主义的批评家往往批判“福利国家”的社会政策，认为这种社会政策要迎合选民的要求，因而扩大了社会成员的基本需要。最后，任何社会政策的规划和实践都与其背后的文化，特别是在社会中居主流地位的价值观和意识形态有密切的关系。不同文化、价值和意识形态下社会政策的不同，主要就是由于对人们的基本需要的界定不同，以及满足需要的手段选择的不同。5满足个人基本需要的方式从古到今，人们以各种方式满足个人的基本需要。这里首要的原则是，每个人首先应该通过自己的劳动来满足自己包括基本需要在内的各种需要。市场化的服务是满足人们需要的一
14、个途径，如私立医院、私立学校、商业保险、私人养老院，等等。然而，对无收入或低收入的人们而言，市场化服务的局限性就十分明显。当因种种限制而无法通过自己的劳动和市场机制来满足自己基本需要的时候，就需要他人的帮助。在传统社会中，通过他人帮助而满足人类基本需要的主要途径是家庭和家族、亲友、邻里以及民间慈善团体等。但这些群体与组织常常本身也缺乏足够的资源，而且，它们在提供服务和满足人们需要的制度化程度不高。并且，在进入工业化社会以后，这些传统的方式逐渐衰弱，而通过国家来满足人们基本需要的方式逐渐发展。6社会政策在满足个人基本需要中的作用从社会政策发展的历史看，在19世纪80年代以前，国家在满足人类需要方
15、面的作用都很小，但此后通过国家的社会政策来满足人们基本需要的就逐渐成为了发展的趋势。在当代社会中，社会政策是当代社会中满足人们基本需要的主流方式。按凯瑟琳琼斯（Catherine Jones）的观点，社会政策是国家/政府应对社会问题，为满足人们的需要而进行的资源配置。满足个人的基本需要在当代社会中已经成为了社会成员的社会权利。人们不再仅仅是作为慈善的对象而获得救助，而是作为具有社会权利的公民而要求政府履行起满足他们基本需要的责任。因此，不管哪种“主义”的社会政策，都在不同程度上肯定政府在满足人们基本需要方面的主体责任，并为此而形成了相应的社会保障政策、公共卫生及医疗服务政策、公共住房政策、公共
16、教育政策、劳动就业政策和公共服务政策体系。一个值得注意的问题是社会政策在满足个人需要中的有效性与局限性。应该说，社会政策在满足个人的基本收入、健康、教育、住房等基本需要方面有很好的效果。说一种社会政策是有效的，实际上是说这种社会政策能够满足人们的需要，并因此产生良好的社会效果。社会政策能有效地调动社会资源，在全社会的范围内针对人们的种种需要进行有效的资源配置，并提供相关的社会服务，满足人们的各种需要。因此，社会政策在满足个人需要方面表现出较高的有效性。但另一方面，社会政策在满足个人需要方面的局限性也是十分明显的。主要表现在：第一，社会政策只能满足人们的基本需要。尽管在过去几十年里社会政策已经在
17、一些国家发展到力图满足人们更高级的需要，但也远不是全部的需要。一些研究者也认为社会政策应该随着社会经济的发展而逐步满足人们更高层次的需要。但在现实的政策实践中，社会政策在满足人们基本需要方面的效果较好，但在满足人们高层次需要方面的效果较差，并且任何一项社会政策都不可能满足人们的所有需要。第二，在现实的社会政策实践中，即使是基本需要也无法完全通过社会政策来满足。也就是说，迄今为止各国的社会政策实践都只是部分地满足人们的基本需要。过去多年里一些发达国家尽管实施了高水平的社会政策，但并没有消除贫困，这从一个侧面说明了社会政策的局限性。经验和理论都表明，只有将社会政策与经济的、政治的和社会文化的行动相
18、配合，才能更加有效地满足人们的基本需要。第三，社会政策总是表现出非个性化特征。个人需要是千差万别的，而社会政策却具有一般化和制度化的性质，因此很难满足个性化的特殊需要。二、社会需要与社会政策1什么是社会需要这里所讲的“社会需要”，也可以表述为“社会的需要”，是指社会整体的需要，也即社会整体生存、运行和发展所必需的条件。社会学中的功能主义强调社会是一个如有机体一样的系统，社会系统的某些特定的需要必须得到满足才能正常运行。就社会需要的内容和层次看，首先是社会的整合，这是社会最低层次的需要。社会整合是指一个社会的各个部分之问保持联结的状态。在传统社会中，社会保持联结主要是通过共同的情感和宗教；工业化
19、之后的现代社会则主要通过劳动分工和社会文化来实现社会的整合。按迪尔凯姆和帕森斯的观点看，社会分化基础上的整合还必须有一种团结的集体所具有的共同情感作保证。维持一定的秩序是社会需要的第二个层次。有序的社会是人们在行动上具有一致性的社会。社会稳定及和谐是构成社会需要的第三个层次。现代社会是分化的社会，社会阶层之间和不同的社会群体、职业、种族之间会有一定的矛盾和冲突。如果矛盾冲突过于激烈而发生紧张关系，就会影响社会稳定及和谐。社会需要的第四个层次是发展，包括经济发展和社会发展。2社会需要与社会政策的关系当代社会中，政府通过实施社会政策而干预市场经济，用资源再分配的形式，部分地消除了工业化带来的消极后
20、果，以维挣社会的整合、秩序、稳定和发展。尤其是在实行“福利国家”社会政策的国家中，社会政策在满足社会需要方面的确起到了良好的效果。具体地说，社会政策满足社会需要的有效性表现在：第一，合理的社会政策规划和实施在满足个人基本需要的基础上，能有效调节社会成员之间的社会关系，从而满足社会的整合需要；第二，社会政策已经成为社会政治制度和意识形态的有效组成部分，能够规范社会成员的社会行动，从而满足社会的秩序需要；第三，社会政策通过资源的再分配，缩小了不同利益群体和地区之间的不平等，从而有效地消除了社会群体之间的紧张状态，从而满足了社会稳定及和谐的需要；第四，通过规划和落实社会政策，可以有效地调节经济发展和
21、社会发展之间的不平衡问题，使社会发展和经济发展能同步进行，使人类社会日益接近既追求“效率”也追求“公平”的社会目标，从而满足了社会发展的需要。另一方面，社会政策在满足社会需要过程中也有局限性。首先，通过社会政策而调节人们的社会关系，总是会影响到原来的利益格局，从而可能引发新的社会冲突。例如，西方中产阶级总是批评民主社会主义取向的社会政策，认为高福利的社会政策力图使穷人变富，实际上是培养了“专业乞丐”。因此社会政策的社会整合作用有可能是有限的。其次，仅靠社会政策往往并不能保证社会成员行动上的一致性，社会秩序的实现还需要其他社会控制制度的配合。再次，在现代高度分工合作、信息高度发达的社会中，很容易
22、由个人风险引发社会系统风险，影响社会稳定及和谐，但仅靠社会政策并不能完全控制个人的社会风险。最后，社会政策是通过政府对市场经济的干预而实现经济与社会的协同发展。但理论和实践都表明，国家干预市场的过程本身往往也会带来一些负面的效果，进而产生新的经济与社会问题。综上所述，社会政策在满足社会整体需要的过程中，总是有其局限性的。三、个人需要与社会需要对社会政策曲导向作用综上所述，个人的需要和社会的需要从不同的方面对社会政策产生着影响，它们共同决定了社会政策的发展方向和发展速度。首先，在社会政策过程中，各种需要的影响具有相互关联的关系，但各种不同的需要也会对社会政策产生不同的影响，有时还是相互矛盾冲突的
23、影响。例如，个人需要和社会需要对社会政策的影响在总体上是一致的，有效地满足了社会的需要，总体上也有利于个人需要的满足，反之亦然。但二者之间有时候也会发生矛盾。当政府过分关注社会总体的稳定和发展等宏观目标的时候，有可能忽略某些群体和个人的需要。同样，如果过分强调个人全面的福利水平，在某些情况下也有可能在一定程度上损害社会经济竞争力，从而影响社会经济发展。其次，社会政策在满足社会层面上的各种需要时有时候也会发生冲突。如社会政策过分强调满足社会经济发展的需要，则可能导致对社会稳定的忽略；反之则会对经济发展带来负面影响。最后，社会政策在满足个人需要方面也会有一些矛盾。在教育、医疗、住房、就业等方面的社
24、会政策行动有时会相互争夺资源；社会政策行动在各种不同的人之间也会带来不同的利益冲突。因此，社会政策行动总是面对各种不同的需要，通过政治过程而寻求合理地分配公共资源，以协调各种需要的满足。但各国及其各个时期中的社会政策往往更加强调优先满足某些方面的需要，因而使其社会政策带有某种方向性或重点性的特征。长期以来，我国政府一直重视通过社会政策去满足人们的各种需要，并且维护社会良性运行和促进社会发展。改革开放以后，我国更加重视市场机制的作用，社会政策在满足个人和社会需要方面的作用有所降低。但近年来在科学发展观的指导下，政府对社会政策的重视程度有明显的提高。尤其是在近年来“以人为本”和“重视民生”的社会政
25、策框架中，政府希望通过更加有效的社会政策行动去提高社会保障和社会福利水平，以更好地解决民生问题，满足人们的各种需要。第二节 当代社会问题与社会政策社会政策行动从一开始就具有解决社会问题的意义。在过去一百多年的历史中，各国政府都采用社会政策行动去解决各种牡会问题。在当代社会中，社会政策的重要性与社会问题的增多和复杂化有着密切的联系。因此，在进行社会政策分析时应该深入了解社会问题及其对社会政策的影响。一、社会问题的基本含义及特点1社会问题的基本含义对什么是社会问题，学术界有“社会病态论”、“生物社会论”、“社会解组论”、“文化失调论”、“越轨论”、“社会冲突论”、“人格论和心理失调论”、“标签理论
26、”等不同角度的解释。综合而言，社会问题可以被认为是对社会成员和社会整体造成负面影响、社会主流价值不能接受因而需要采取集体行动进行干预的社会现象。从社会政策的角度看，社会问题是众多的个人或社会整体的某种需要得不到满足，从而对社会运行和社会发展带来负面影响的一种社会状况，而社会政策就是试图用集体的行动去改变这种状况。2社会问题的特点一般来说，社会问题具有以下特点：第一，客观性。在社会科学领域占主流地位的实证主义依然认为，社会问题就是某种特定的社会状况/社会条件，依然把社会现象作为社会问题的必要条件。所谓的客观性主要是指社会问题的存在是一种客观的现象，它独立于人们的意志之外，其产生与发展有其自身的规
27、律，人们可以减轻社会问题的危害程度，却不能彻底地解决社会问题。同时，对于社会问题的认识只能在社会问题产生之后，而不可能在此之前（朱力，2002）。第二，主观性。社会事实本身能否被看成是社会问题，还需要看特定的利益群体和权力阶层就社会事实做出的社会反应。福勒和麦尔斯的价值冲突论以及默顿功能主义的社会越轨论在界定社会问题的时候都注意了社会问题的主观的一面，并引入了主观定义的视角。主观性还表现在社会问题的文化性上，不同文化背景中人们在价值、道德、宗教信仰、思维方式等方面都有差异，对社会问题的认识和界定也因此而不同。第三，社会性。社会问题的社会性可以表现在社会问题产生的原因的社会性、社会问题的内容和形
28、式的社会性、社会问题后果的社会性、社会问题责任的社会性以及解决社会问题方法和过程的社会性等方面。社会问题的社会性使社会问题区别于个体性的现象。第四，过程性。过程性的含义一是其历史性。由于经济社会发展水平的不同，也由于人们对社会问题的评判标准不同，在特定的历史阶段上，会存在特定的社会问题。所以，引入时间维度，可以发现社会问题是历史的、变化的。历史性的另一含义表现在社会问题的认称过程上。这与社会问题的主观性特点有关。社会问题的形成和界定，是在不同的社会群体，尤其是在特定社会事态中的人群、拥有话语权的社会群体，如媒体和学者群体以及国家（政府）三者之间进行问题认称的过程中实现的。另外，社会问题还有一些
29、其他的特点，如普遍性、持久性、群体性等。二、当代社会问题的主要方面当代社会问题的范围十分广泛。一般说来当代各国都共同面临以下一些社会问题。1社会不平等问题社会不平等及其所带来的贫困及其他各种社会问题是严重困扰当代各国的社会问题之一。在当代社会中，社会不平等的主要原因是由于权力和其他各种资源分配中的制度性差异，导致各类不同的人在社会财富分配中所占有份额的不同，以及各个群体的声望及社会地位的不同。适度的社会不平等可以在激励人们劳动积极性方面起到积极的作用，但不平等程度过大，尤其是当不平等的分配与人们的表现和贡献并不直接相关时，其负面的影响就会表现得更加突出。在当代社会中，不平等表现在各个层面上。在
30、一个国家内部的不同城市与农村之间，各个不同的地区、不同的职业、不同文化程度以及不同种族的人之间都存在着结构性的不平等。根据亚洲开发银行的数据，反映贫富差距，即经济上不平等的基尼系数，中国从1993年的0.407扩大到2004年的0.473，达到了拉丁美洲的平均水平，远远高于印度、韩国和中国台湾地区（亚洲开发银行，2007）。如果这一趋势继续发展下去，贫富分化问题将是一个十分严峻的社会问题。国际之间的不平等则更为显著。随着经济全球化的发展，穷国与富国之间在财富拥有量方面的差距正在日益扩大。社会不平等会带来很多的负面的社会后果。首先，由于财富的不平等分配，导致一部分人难以合理分享经济与社会发展的成
31、果，严重时还会导致一部分人长期处于贫困状况。当代各国的贫困问题都在不同程度上与社会不平等有关，尤其是许多发展中国家中严重贫困问题既与其国内的不平等有关，也与国际之间财富分配的不平等有密切的关联。其次，严重的社会不平等还会导致犯罪率的增长和社会不稳定，严重时会导致一个社会内部或国际之间出现严重的政治冲突，甚至战争。为此，当代各国政府和社会都在不同程度上注意通过各种方法去控制社会不平等，而社会政策行动是其中重要的途径之一。2贫困问题与社会不平等有关的另一重要社会问题是贫困问题。在当代社会，尽管各国在经济发展方面已取得重要的进展，但贫困问题依然严重存在，并严重阻碍着各国的社会发展和部分社会成员合理分
32、享经济与社会发展的成果。中国在反贫困方面做了很多工作，取得了相当大的进展。根据国务院扶贫办新闻发言人的数据，2007年全国农村贫困人口减少1378万人，是中国农村扶贫开发纲要（20012010年）实施以来减贫速度最快的一年，其中，人均纯收入低于785元的绝对贫困人口从2148万减少到1479万；人均纯收入在7861067元的低收入贫困人口从3550万减少到2841万（刘福合，2008）。可以发现，中国目前的贫困问题依然严峻；社会政策在维持公民收入安全，满足人的最基本需要方面，依然存在巨大的挑战。关于贫困问题的基本理论与当代各国的贫困问题，在本书后面的章节将有专门的论述。3人口老龄化与老年人问题
33、老年人问题是指老年人的特殊需要得不到满足，因而引起社会反应，并需要采取集体行动予以回应的过程。随着一个社会步入老年型人口阶段，老年人问题也随之产生和发展，并成为一个严重的社会问题。这些问题主要表现在：第一，老年人的收入保障问题；第二，健康保障问题；第三，生活质量问题，包括生理状况、心理状况和人际关系等方面内容；第四，老年人的家庭照顾和精神需要的满足问题；第五，社会参与和社会融合问题。中国是世界上老年人口最多的国家，而且，老年人人口比重有不断上升的趋势。据预测，到2025年，我国60岁以上的老年人口将达到2.8亿，占总人口的比重超过18%；到2050年，老年人口将有4亿，占人口的比重将超过25%
34、。如果这些老年人的需要得不到满足，老年人问题将更加严重（朱力，2002）。4环境、资源与生态恶化的问题环境、资源与生态问题在当代社会中是一个值得特别关注的问题。地球的球的环境正在恶化，资源正在枯竭，自给自足的生态系统正在失去原有的自然平衡。这一切都与人口压力有直接的关系。人口的增长意味着对环境破坏的加剧和对自然资源的要求不断地扩大和提高，结果是整个生态系统原有平衡的打破，引发了极其严重的生态问题。环境、资源与生态系统的变化之所以是个严重的社会问题，是因为这种变化使整个社会的发展遇到了极其严峻的挑战。任何发展的最终目的都是人本身的发展，如果发展是以牺牲人类赖以生存的环境、资源和生态系统为代价的，
35、那么人类就应该反思这样的发展。5犯罪与其他越轨行为问题犯罪问题是各国长期面临的严重社会问题之一。除了犯罪行为以外，吸毒、色情等其他一些问题也长期困扰着当代各国。改革开放前，中国的犯罪率一直很低，维持在每10万人30起至60起刑事案件的水平，每年刑事案件不过20万至30多万起，是世界上发案率最低的国家之一；中国犯罪率1980年以后每年增长14%，2000年年初已经超过这个数字，达到18%20%（王立峰，张玉鹏，2005；张正丹，丁辉，2007）。中国青少年研究中心2007年1月发布的中国“十五”期间青年发展状况和“十一五”期间青年发展趋势研究报告中指出，“十五”期间青少年犯罪总体数量呈上升趋势，
36、未成年人犯罪增长迅猛，其中全国法院判决的青少年罪犯5年间增长12.6%，未成年人犯罪数量增长情况更加突出，5年间上涨68%（罗德宏，2007）。犯罪或其他越轨行为固然有其个人行为方面的原因，但从社会的角度看，这些问题也是社会问题。一个社会的犯罪率和其他越轨行为的发生率与其经济和社会状况有密切的关联，控制犯罪和越轨行为除了要采取加强法治行动去加以打击以外，还需要通过社会性的行动去消除或降低产生犯罪和越轨行为的社会根源。6社会歧视的问题所谓社会歧视，是指社会中的某些个人和群体因性别、种族、出生地域以及其他一些先天或后天的因素而在经济、政治和社会活动中受到不公平的对待。社会歧视不仅会使被歧视者难以获
37、得与其他人一样的发展机会，并因此在实际生活中和心理上产生负面的后果，而且还会造成社会的分化，并带来社会冲突、犯罪和其他各种社会问题。在当代社会中，社会歧视既表现为各种制度性的歧视，也表现为人们的个人偏见，而个人的偏见常常是植根于社会文化之中。因此，社会歧视是一种社会问题，需要通过社会性的行动而加以消除。7健康与疾病问题健康是人的基本需要之一，在当代社会中随着经济的发展和生活水平的提高，人们对健康的要求也越来越高。但是环境的恶化、生活节奏加快和新疾病的流行等因素仍然严重影响着当代人的健康。并且由于社会不平等、贫困和卫生服务资源的分配不合理等原因，当代社会中仍有大量人在受到疾病的困扰时难以得到必要
38、的医疗服务。在当代社会中，个人的健康有赖于自然与社会环境的改善，以及全社会卫生服务体系的健全，因此需要通过公共性的行动来加强疾病控制和普及医疗卫生服务。8居住环境中的问题良好的居住条件既是人们的基本需要，也是提高生活质量的关键。但在当代社会中仍然有许多人难以满足基本的居住条件。在当代大都市中，由于城市人口的膨胀、住房价格的昂贵以及贫困等原因而造就了许多无家可归者和棚户区。居住环境中的问题既严重影响着部分人的生活质量，同时也是产生其他各种社会问题的根源。为此，各国都通过公共性的行动来加以解决或缓解。9其他各种社会问题当代人面临的社会问题还有很多，如婚姻家庭中的各种问题，儿童与青少年成长中涉及的各
39、种问题，残疾人、移民和其他一些特殊群体所面临的各种问题，以及由于战争、民族和宗教冲突而导致的各种问题，等等。三、社会政策在解决社会问题中的作用当代各国都以各种方式积极地解决社会问题，其中社会政策是重要的方法和途径之一。社会政策本身就是针对社会问题而形成并展开的活动过程，在社会问题的解决中发挥着作用。1社会政策在解决社会问题中的积极作用社会政策在解决社会问题中可以发挥积极的作用。首先，政府通过社会政策积极地干预市场和社会生活，可以扭转因市场失灵和社会生活中的功能缺陷而导致的各种社会问题。其次，社会政策具有权威性、严肃性和强制性，因此在解决社会问题方面具有很强的有效性。再次，社会政策可以通过科学的
40、研究方法比较准确地诊断社会问题，通过比较科学的政策决策方法来合理地配置资源，以更加科学合理地解决社会问题。最后，社会政策行动可以动员广泛的社会参与，从而形成全社会的力量去解决社会问题。2社会政策在解决社会问题中的局限社会政策在解决社会问题方面也存在一定的局限。首先，社会政策是政府主导的公共行动，但由于各种原因，使政府行动中也存在着“政府失灵”的危险，因而降低了社会政策解决社会问题中的有效性。其次，在一定的时期和一定的条件下，政府的社会政策往往要重点解决一部分问题，有时候会忽略其他一些社会问题。再次，社会政策行动需要比较复杂的组织过程，有时候会由于利益群体影响等人为的因素而使决策和实施过程偏离合
41、理的目标和路径，从而影响社会政策的效果。此外，由于社会问题本身的复杂性，当通过社会政策来解决一个问题时，可能带来其他的问题。例如，如果社会政策的福利水平较低，就无法有效地解决贫困等社会问题；但如果社会福利水平太高，又可能导致福利依赖、政府财政开支膨胀等问题，影响经济发展。最后，社会政策在解决社会问题的行动中并不是“包医百病”的，它一方面有比较有效的领域，而在其他领域中往往不是很有效；另一方面即使在其有效的领域中也需要与其他各种行动相配合才能更好地发挥作用。总之，通过社会政策去解决社会问题，既是一种有效的和必不可少的方式，同时也存在着缺陷。我们应该针对具体的社会问题，根据具体的社会条件，科学地制
42、订和实施社会政策，使社会政策在解决社会问题中发挥更大的作用。思考题：1什么是个人需要和社会需要？社会需要与社会政策之间的关系是什么？2如何理解个人需要的刚性与弹性？3什么是社会问题？社会问题有哪些特征？4社会问题与社会政策的关系是什么？5结合我国情况，分析当前存在哪些主要的社会问题？存在的主要原因是什么？6如何理解社会政策在解决社会问题中的作用和有限性？主要参考文献：1罗德宏中国青少年犯罪率仍在上升未来五年总量将增加北京晨报，2007-01-11http：/newsxinhuanetcorn/legal/2007-01/11/content_5592096htm2李明政意识形态与社会政策台北：
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