1、21Theory JournalNo.4Ser.No.308总第3 0 8 期第4 期Jul.20232023年7 月理论学刊新政协运动与党的领导制度化法律化建构论析刘世华，付宇（东北师范大学马克思主义学部，吉林长春1 3 0 0 2 4）【摘要】新政协运动在实现协商建国的同时，也完成了中国共产党从领导中国革命向领导新中国的制度化、法律化转换。从“五一”口号提出到中国人民政治协商会议闭幕，新政协运动确立了中国新型政党制度，建构了人民政协这一中国共产党领导全国各阶级阶层和人民团体的制度化平台。中国人民政治协商会议共同纲领以临时宪法的形式明确了中国共产党对新中国的全面领导，不仅确立了党的领导基本制
2、度体系，而且成为五四宪法和现行宪法的蓝本，从而建构了不断推进党的领导制度化、法律化的基础。中国共产党的领导形成于探索中华民族伟大复兴的历史进程，党的领导制度化、法律化也历史地熔铸于新中国现代性的建构中。【关键词】新政协运动；党的领导；制度化；法律化中图分类号 D61【文献标识码 A【文章编号】1 0 0 2-3 9 0 9（2 0 2 3)0 4-0 0 2 1-0 9二十大报告明确党的中心任务是以中国式现代化实现中华民族伟大复兴，而要完成这一任务，首先必须“坚持和加强党的全面领导”。坚持党的全面领导，需要进一步加强党的领导制度化、法律化建设，把党的领导制度置于国家制度和国家治理体系的统领地位
3、。目前，学界关于党的领导制度研究多集中在党的领导制度体系内涵、实现途径、重要性等方面，党的领导制度的历史研究相对较少。研究新政协运动在协商建国中对党的领导制度的构建，溯源党的领导制度的历史由来及其在新中国国家制度体系中的支撑地位，有助于深化党的领导制度历史渊源研究，推动坚持和加强党的全面领导进一步深化。一、新政协运动确立了新型政党制度在新中国的制度体系中，新型政党制度即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度直接在名称上将中国共产党的领导表达出来，成为我国最具特色的一项基本政治制度。这一制度的形成与确立贯穿了新政协运动的全过程（一）各民主党派在新政协运动中声明接受中国共产党的领导1947年1 0
4、 月，在民盟被迫宣布解散的同时，中国共产党发布中国人民解放军宣言，提出联合各民主力量共同推翻国民党反动政权、建立新中国的主张。1 9 4 8 年4 月3 0 日，中共中央发布纪念“五一”劳动节口号，正式向全国各民主党派、各人民团体、社会贤达发出了“迅速召开政治协商会议，讨论【基金项目】本文系国家社科基金项目“中国特色社会主义政治发展道路认同问题研究”（项目编号：1 6 BKS033）的阶段性成果。作者简介 刘世华，女，东北师范大学马克思主义学部教授、博士生导师，研究方向为中国近现代政治发展道路；付左北师范学部博十生研究方向为中国沪近现代民主问题个十国达现代式王同题。1习近平：高举中国特色社会主
5、义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，人民日报2 0 2 2 年1 0 月2 6 日。22理论学刊2023年第4 期并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的号召，得到民主党派和民主人士积极响应。他们通过聚会、演讲和发表文章等方式宣传新政协，筹划新政协，营造社会氛围，掀起了一个大规模的筹建新中国的新政协运动。新政协运动初期，虽已有少数个人和党派表示接受共产党的领导，但其主流并没有意识到，没有共产党的领导，民主建国的任务就无法完成，仍坚持对资产阶级共和国道路的追求。随着新民主主义共同纲领的起草，围绕着要不要以“新民主主义”为建立新中国的政治
6、基础，在民主人士中歧见颇多。特别是美国策动的国共两党“划江而治”和国民党的“和平攻势”更在中间势力中引起波动，其中的右翼借机散布和平妥协思想。正如董必武回忆，在党中央召开新政协的号召发出以后，赞成这个号召的各党派对中国共产党的领导存在不同意见?为了推动各党派和民主人士消除疑虑、放弃幻想，更坚定地站在新民主主义立场上，中共中央做了一系列工作。一是团结带领中间民主人士击破敌人的和谈阴谋，用事实教育那些对美蒋势力还存在幻想的人。毛泽东在将革命进行到底等文章中表明了中国共产党解放全中国的坚定意志，并告诫所谓“自由民主人士”放弃中间路线的幻想。但同时，中国共产党提出八项和谈条件，团结中间人士一道应对国民
7、党的“和平攻势”，帮助民主人士在实际斗争中认清国民党的真实意图。国共北平谈判期间，周恩来在2 0 天内先后5 次邀集北平的民主人士和大学教授，交流谈判事项、商讨应对策略，使他们明了谈判破裂的经过，也看清了国民党当局的真面目。1 9 4 9 年1 月2 2 日，5 5 位民主人士联合发表我们对时局的宣言，表示“愿在中共领导下，献其绵薄，共策进行”。之后他们又联名给毛泽东、朱德发电，表达了愿意追随共产党为建设中国而奋斗的心愿。这是民主人士第一次联合起来，公开声明接受中国共产党的领导。二是安排民主人士学习新民主主义理论和党的各项政策，帮助他们确立新民主主义立场。1948年秋，分散在香港和其他各地的民
8、主人士陆续进入解放区。随后中共中央作出指示，要求各解放区做好民主人士的接待工作，发给他们学习材料，允许他们到民间去访谈、参观。各解放区根据指示，通过举行报告会、座谈会、谈话会、日常交往等形式，帮助民主人士理解新民主主义理论、政策及其在解放区实施的情况。毛泽东等中央主要领导和各部门的主要负责人都参与了这一工作。许多民主人士在解放区看到了中国人民当家作主后释放出来的生产积极性，看到党的各项政策能够到达基层，看到公私合营企业的新模式，也认识到他们的利益能够得到保障，坚定了追随共产党的信心和决心。不仅如此，他们纷纷用自已的方式，向外界介绍中国共产党的领导能力和新民主主义政策，促使更多的民主力量认同新民
9、主主义和中国共产党的领导。三是新政协运动的协商民主实践，让民主人士见证了中国共产党的民主诚意与追求，使其愿意在中共领导下共同建立新政权。从历史上看，中国传统观念是打天下、坐天下，而中国共产党却在军事上稳操胜券的时候，向民主人士发出了共同建立联合政府的邀约。新政协运动兴起后，中国共产党通过书信协商、座谈协商、约谈协商、专程拜访、文章交流等多种协商方式，与各方面民主人士寻求共识。从新政协筹备会议酝酿到共同纲领制定完成，都按照既定的程序，与民主人士充分协商，最大程度上尊重他们的意见、维护他们的利益。这使他们认识到中国共产党的一切奋斗都是为了人民和全民族的，而“并不因为自已奋斗而独吞胜利的果实，包办一
10、切”，从而坚定了他们接受新民主主义、接受共产党领导的信心。中共中央文件选集第1 7 册，北京：中共中央党校出版社，1 9 9 2 年版，第1 4 6 页。建党以来重要文献选编第2 6 册，北京：中央文献出版社，2 0 1 1 年版，第6 6 2 6 6 3、7 8 页。3李济琛沈钧儒等五十余民主人士抵达解放区，人民日报1 9 4 9 年1 月2 4 日。毛主席朱总司令电复李济深等民主人士，人民日报1 9 4 9 年2 月4 日。民主东北参观团参观归来致书毛主席陈述感想，人民日报1 9 4 9 年6 月2 7 日。中国学术工作者协会理事响应中共五一号召反对美帝扶日侵华，华商报1 9 4 8 年6
11、 月2 3 日。23新政协运动与党的领导制度化法律化建构论析经过中国共产党的争取和历史现实的教育，大多数民主人士都确立了新民主主义立场，只有少数右翼仍坚持中间路线的立场，直到毛泽东发表论人民民主专政，才彻底粉碎了这些人对资产阶级共和国道路的幻想。1 9 4 9 年9 月2 1 日，中国人民政治协商会议召开，各民主党派及无党派民主人士代表在发言中郑重表态：接受中国共产党的领导。此后，各民主党派或依据共同纲领修改党纲，或直接将共同纲领当作党派行动纲领，并把接受中国共产党的领导载入其中。可见，党的领导不是自封的，是历史和人民的选择，新政协运动正是这一选择的历史总结。（二）中国共产党在新政协运动中明确
12、了与各民主党派长期合作的关系新政协运动本质上也是中国共产党领导的多党合作的民主建国运动。在新政协运动中，各民主党派、人民团体等认同了中国共产党在政治上的领导。同时，中国共产党也进一步认识到与民主党派长期合作的必要性，并把新政协运动中形成的协商形式、协商平台制度化，从而确立了中国政治体系中最具特色的新型政党制度早在中共七大会议上，毛泽东就如何处理各党派之间的关系表明了中国共产党人的立场，即在整个新民主主义革命时期，中国共产党愿意与任何政党、社会集团或个人合作，只要他们不是对我党采取敌对的态度。可见，多党合作是新民主主义政治的题中应有之义。从中国人民解放军宣言到“五一”口号发布，党进一步明确了与民
13、主党派协商建立新政权的民主同盟关系。可是，在中国取得革命胜利、在新中国建立之后，是否与各党派合作、怎样合作的问题仍需要进一步思考和回答。进北平之前的七届二中全会上，毛泽东有针对性地回答了这个问题。他说：“我党同党外民主人士长期合作的政策，必须在全党思想上和工作上确定下来。”讲话中，毛泽东既要求像对待自已的同志一样对待民主人士，同他们探讨如何开展工作，使他们有职有权；也要求从团结的目标出发，敢于批评他们的错误，或同他们的错误作斗争。毛泽东还提出要团结民主人士同我们一道接管和建设城市及新解放的区域。这实际上阐明了为什么中国共产党要和民主党派长期合作和如何长期合作的问题。七届二中全会以党的决议形式，
14、从新中国实现工业化的更长远眼光，确立了与民主党派长期合作的关系。七届二中全会后，党的主要领导人多次向民主人士表明长期合作的立场。毛泽东到达北平后，在拜访民主人士时，鼓励他们“积极参政，共同建设新中国”。这不仅明确了民主党派长期存在的必要，而且意味着民主党派将不再是旧中国的在野党，而是建设新中国的参政党。1 9 4 9 年5 月2 6 日，周恩来与民建黄炎培等领导人座谈时，建议他们多吸收一些厂长、经理加入民主建国会，共同为新中国的经济建设服务，明确鼓励他们进一步壮大其队伍。与此同时，针对党内长期存在的“左”倾关门主义倾向，中共中央一方面多次发出指示，要求各地在解放了的大城市给民主人士安排适宜的位
15、置；另一方面则教育党内干部从思想上认识到与民主党派长期合作的必要性。1 9 4 9 年8 月，董必武在华北人民政府科长以上党员干部会议上作了有关人民政协及团结民主人士问题的讲话，回应了党内对任用民主人士的牢骚和不满。1 9 5 0 年3 月，中共中央召开第一次全国统一战线工作会议，重点讨论新中国民主党派的性质、地位、作用及对待民主党派的基本方针，明确了各民主党派作为新民主主义政党的性质。通过一系列党内说服教育工作，中国共产党内逐步形成了与民主党派长期合作的共识。经过新政协运动，中共与民主党派的关系进人了新阶段，中共领导的多党合作、参政议政的政党关系格局基本形成。（三）中国共产党领导的专门协商机
16、构的形成新政协运动不仅形成了中共领导的多党合作局面，还实现了新旧政协的创造性转换和创新性发展，毛泽东选集第4 卷，北京：人民出版社，1 9 9 1 年版，第1 4 3 7 页。金冲及：毛泽东传（1 8 9 3 一1 9 4 9），北京：中央文献出版社，2 0 0 4 年版，第9 7 1 页。2周恩来年谱（1 8 9 8 1 9 4 9），北京：中央文献出版社，2 0 0 7 年版，第8 4 8 8 4 9 页。建党以来重要文献选编第2 6 册，北京：中央文献出版社,2 0 1 1 年版，第6 5 8 6 7 0 页。242023年第4 期理论学刊形成了中国共产党领导的统一战线组织和专门协商机构
17、。“政治协商是近代中国各阶级阶层在反帝反封建斗争中协调政治关系、达成政治共识的有效方式。”中国共产党成立以后，各阶级阶层为结成和维护革命统一战线，经历了两党协商、多党协商和1946年的政治协商会议。正是在这一基础上，中国共产党发布的“五一”口号得到了各民主党派、无党派民主人士及社会各界的广泛响应。不过，人们很快认识到，这一次是在新形势下召开的、具有新的性质、新的构成和使命的政治协商会议。1 9 4 8 年5 月8 日出版的香港华商报就以“目前新形势与新政协”报道香港民主人士响应“五一”口号的讨论。新政协运动的“新”字也由此而来。按照“五一”口号，新政协的任务是召开人民代表大会，再由人民代表大会
18、选举产生民主联合政府。但在全国还没有完全解放的情况下，召开人民代表大会并不具备条件。1 9 4 8 年1 0 月，在对关于召开新的政治协商会议诸问题进行讨论时，有民主人士提出，新政协即可等同于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府。这一建议契合战时需要，得到广泛赞同，从而确立了新政协代行人大职权的使命，新的政治协商会议实现了职能上的创造性转换。随着新政协筹备会议的召开，新政协与旧政协的实质性差异越来越凸显。它不仅要代行人大职权，而且还要以中国共产党领导的统一战线的组织形式长期发挥作用。它的参加范围已不仅是民主党派和无党派民主人士，还包含各界、各种群众组织，特别是各区域代表、海外华侨代表，这使得
19、新政协“事实上具有了全国人民代表大会的性质”。负责起草新政协组织法的新政协筹备会第二小组提出，新旧政协的性质明显不同，二者仅用“新旧”之称来区分已然不妥，因而提议把“新政治协商会议”改成“中国人民政治协商会议”。这一提议获得普遍认同，人民政协的名称最终确立。可见，从新政协到人民政协，新政协运动的过程也是中国共产党领导的人民政协这一专门协商机构的创建过程。“五一”口号发布以后，新政协运动中形成了一系列协商民主形式。通过协商召集新的政治协商会议，通过协商制定并通过法定性建国文件，再依照法定性文件选举产生中华人民共和国中央人民政府，使协商民主成为新中国民主建国的重要形式，正如周恩来所说：“新民主主义
20、的议事精神不在于最后表决，主要是在于事前的协商和反复讨论。”而且，这个协商不局限于党派、团体范畴。北平解放后，中国共产党组织了社会各界民主人士的座谈会，充分听取各界别对新中国未来发展的意见。在关于国旗、国歌、国徽、国都与纪年的讨论中，普通群众甚至海外侨胞都通过报纸、书信等方式，热烈而广泛地参与到了协商之中。新政协运动成为一场广泛的、中国共产党领导的协商民主运动。它创造了一系列协商民主形式，也留下了宝贵的协商民主精神。根据中国人民政治协商会议组织法，作为统一战线组织形式的人民政协，在普选的全国人民代表大会召开以后，仍然可以对事关国家建设事业的大政方针和重大措施等，向全国人民代表大会或者中央人民政
21、府委员会提出议案，参与国是。新政协运动的这一重要成果奠定了专门协商机构-内一一人民政协常态化、制度化的法律基础。从此，人民政协日益成为中国共产党领导的“各民主党派，各人民团体团结的形式和协商的机关”，成为“社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”。新政协运动奠定了党领导的协商民主制度化的基础。新中国成立后，新型政党制度不断发展并获得了明确的宪法地位，成为我国的基本政治制度。刘世华、王雪：论1 9 4 9 年政治协商会议对新中国国家认同的建构，东北师大学报2 0 2 0 年第4 期。五星红旗从这里升起，北京：文史资料出版社，1 9 8 4 年版，第5 1 6 页。建党以来重要文献选编第2 6
22、册，北京：中央文献出版社，2 0 1 1 年版，第6 9 7、7 4 7 页。中华人民共和国万岁，人民日报1 9 4 9 年1 0 月1 日。6关于加强人民政协协商民主建设的实施意见，北京：人民出版社，2 0 1 5 年版，第1 页。25新政协运动与党的领导制度化法律化建构论析二、新政协运动形成的法律文件奠定了中国共产党领导新中国的法制基础共同纲领是新民主主义建国纲领的制度化、法律化呈现，是中国共产党建国纲领向新中国国家意志的转换。广泛凝聚民意的共同纲领以临时大法的形式将中国共产党的领导嵌入到国家政治、经济、文化和外交等各个方面，为党全面领导新中国提供了法律依据，实现了党由领导中国革命向领导新
23、中国的转换。（一）共同纲领确立了中国共产党在新中国政治体系中的领导地位国体和政体是建立新中国首先要回答的问题。从新民主主义论到论联合政府，中国共产党对新民主主义国家的国体、政体及其政治、经济、文化纲领等，已有明确主张和初步的构想。七届二中全会以党的决议形式明确了人民民主专政政权的建国主张。新政协筹备会期间，毛泽东发表论人民民主专政，对建立人民民主专政的历史必然性、民主和专政的关系、各阶级的地位等都作了系统性的论述，澄清了一些人在新中国政权性质上的错误认识，也从理论上系统地阐明了新中国的政权性质和组织形式。从一定意义上说，新政协运动就是以协商民主的方式帮助民主人士确立工人阶级领导、工农联盟为基础
24、、四个革命阶级联合专政的新民主主义立场，以奠定民主建国的政治基础。中国共产党关于国体和政体的主张构成了共同纲领中关于政权性质和政治体系的主要内容。共同纲领在序言中首先规定：人民民主专政是“以工人阶级为领导”的四个革命阶级及其他爱国民主分子联合的统一战线性质的政权。之后在总纲中再一次阐明：新中国是新民主主义国家，“实行工人阶级领导”的人民民主专政。虽然这两段关键处的表达没有直接使用“中国共产党的领导”，但工人阶级是经过其政党实现领导的，党的领导蕴含其中。所以说，共同纲领在序言和总纲中关于人民民主专政的规定和对新民主主义国家性质的揭示，也同时在国体层面确立了工人阶级和中国共产党对新中国的领导。在政
25、体方面，共同纲领认同了党关于人民代表大会的主张，以人民代表大会作为中华人民共和国的政权组织形式，并明确国家的权力属于人民，人民行使国家政权的机关是各级人民代表大会及其派出的各级人民政府。人民政协召开时，中国大陆还没有完全解放，还不能召开普选的人民代表大会，但共同纲领依然把这一与人民民主专政相适应的政体形式写人其中。根据当时的实际情况，共同纲领规定全国人民代表大会闭会期间，它作为国家最高权力机关的职能由中央人民政府委员会行使这一规定在中华人民共和国中央人民政府组织法（以下简称中央人民政府组织法）中进一步明确：中央人民政府委员会会议由选举产生的中央人民政府主席主持，中央人民政府工作由中央人民政府主
26、席领导。之后选举产生的中央人民政府委员会的主席是毛泽东，副主席中有三位是中国共产党人。政府部门的人事结构，从组织上保证了中国共产党对中央人民政府的领导。除此之外，中央人民政府组织法在第一条首先申明：“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政的国家。”对此，董必武解释说，“工人阶级领导”，“以工农联盟为基础”和“四个阶级联盟”是中国新民主主义的特质，这一点是大家同意的，所以，关于“国家的属性问题”，“第四小组的全体组员都觉得这一点应该明确地写在政府组织法内”。这实际上是通过明确国家属性，宣示了工人阶级和中国共产党对中央人民政府的领导权。依据共同
27、纲领和中央人民政府组织法，中国人民政治协商会议在选举产生中央人民政府委员会并付之以行使国家权力的职能后，其代行23建党以来重要文献选编第2 6 册，北京：中央文献出版社，2 0 1 1 年版，第7 5 8 7 5 9、7 6 0、7 5 2、7 5 0、737页。26理论学刊2023年第4 期人大职权的职能就完结了，而成为政权之外的统一战线的组织形式。这也说明只有第一届人民政协的第一次会议代行了人大职权，之后的人大职权由它选举产生的中央人民政府委员会行使。同时，中央人民政府委员会一经产生，就集立法权、行政权、司法权于一体，成为建国初期的政治中心。因而，中国共产党实现了对中央政府的领导，也就实现
28、了对新中国整个政治体系的领导。新政协运动形成的另一个法定性文件中国人民政治协商会议组织法在第一条中也首先明确：新中国以工人阶级领导和以工农联盟为基础。同时规定，凡是参加政协的单位和个人都必须赞同第一条，才具备参加政协的条件。这实际上把接受工人阶级和中国共产党的领导作为加入统一战线组织的必要条件，从而确立了中国共产党在新中国群众组织中的领导地位。可见，新政协运动通过的三个法定性文件都在开篇明确了工人阶级即中国共产党的领导，并从国家政权的属性、政权的组织构成以及政权外的社会关系等政治系统中奠定了中国共产党领导的宪法和法律基础。所以说，“四项基本原则”的坚持党的领导、坚持人民民主专政这两条原则，在新
29、中国建立时就载人共同纲领了（二）共同纲领通过确立国营经济的领导地位表达了中国共产党在经济领域的领导权抗战胜利后，官僚资本的买办性和垄断性日益彰显。同时，随着解放战争的推进，如何把半殖民地半封建的经济形态转变成新民主主义经济形态，成为中国共产党待解决的问题。1 9 4 7 年，中共中央十二月会议上确立了“两没收一保护”的新民主主义经济纲领，首次提出将四大家族的官僚垄断资本收归新民主主义国家所有。新政协运动中，毛泽东进一步认识到，新民主主义的社会主义因素不仅是政治上工人阶级的领导，还包括由官僚资本和其他影响国计民生的大工业、大银行、大商业转变来的国营经济。他在七届二中全会报告中作了解释，说明只有把
30、这些大资本收归国有，人民共和国才能掌握国家的经济命脉，国营经济才能成为工人阶级领导的经济基础。据此，七届二中全会明确了五种经济成分构成的新民主主义经济形态。之后，中央又确立了“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的经济方针，以维护“四面八方”的经济利益。这些主张与政策，为民族资产阶级留下了相应的发展空间，也保障了各方面的物质利益，得到广泛认同。共同纲领总纲第三条、第四章的经济政策，也大致吸纳了新民主主义经济形态、经济纲领和经济政策，以临时宪法的形式把中国共产党关于新民主主义经济的主张变成了国家意志。共同纲领通过明确国营经济的领导地位和属性，表达了党对新中国经济的领导。它的第四章第二十八条载
31、明“国营经济为社会主义性质的经济”，并规定了国营经济的构成及其在整个国民经济中的地位。一方面，国营经济是全体人民的公共财产，只有代表全体人民利益的中国共产党来领导，才能确保其不被少数人所私有或操纵，起到稳定社会的重要作用。另一方面，确立国营经济的领导地位，其主要目的是确保新民主主义中的社会主义因素，保证国民经济能够为向社会主义过渡奠定必要的物质基础。众所周知，社会主义公有制和工人阶级领导一样，内含着共产党的领导。国营经济是新民主主义经济的社会主义因素，社会主义是共产党的奋斗目标，也是新民主主义的发展前途。共同纲领虽然没有把社会主义目标写出来，但大家都清楚新民主主义的下一步是社会主义。周恩来在解
32、释为什么没有在共同纲领中写社会主义目标时说：“现在暂时不写出来，不是否定它，而是更加郑重地看待它。而且这个纲领中经济的部分里面，已经规定要在实际上保证要向这个前途走去。”中国共产党的领导仅规定在上层建筑中是不可能真正实现的，只有建筑在经济基础中的党的领导，才能真正保障新民主主义国家的社会主义方向，真正实现人民民主专政。中国共产党最大的优势是具有领导国民经济的权力建党以来重要文献选编第2 6 册，北京：中央文献出版社，2 0 1 1 年版，第7 4 5、7 6 3 7 6 4、7 3 2 页。薄一波：若干重大决策与事件的回顾，北京：人民出版社，1 9 9 7 年版，第3 1 页。毛泽东选集第4
33、卷，北京：人民出版社，1 9 9 1 年版，第1 4 3 1 页。27新政协运动与党的领导制度化法律化建构论析和能力，这是当今世界各国政党所少有的，而中国共产党对经济的领导从共同纲领起就具有宪法依据。（三）共同纲领在对外政策上明确了站在中国共产党领导的社会主义阵营一边新政协运动中，新中国的对外关系是各方面都极为关注的问题。这时，世界上两大阵营分立，要么站在以美国为首的帝国主义阵营一边，要么站在以苏联为首的社会主义阵营一边。新中国的对外政策本质上也是如何处理与这两大阵营的关系。从中国革命反对帝国主义侵略的原则立场出发，中国共产党始终坚持取消帝国主义在华特权，实现民族独立和人民解放。因此，1 9
34、4 9 年1 月召开的中央政治局会议明确，国民党政府与各国建立的旧的外交关系、各国现在派驻在中国的外交人员，新政府都将不予承认和接受。毛泽东把这些形象地概括为“另起炉灶”和“打扫干净屋子再请客”。但他同时强调，我们要保护各国侨民，要尽快同苏联及民主国家通商并建立外交关系，清晰地区分了对待两个阵营的不同态度。在西柏坡召开的党的七届二中全会上，毛泽东再一次强调了中国革命反对帝国主义的性质，宣示新中国将站在苏联为首的国际和平民主阵营一边，确立了新中国的外交方针。为了与各民主党派取得共识，毛泽东经与各民主党派协商，联合发表了反对北大西洋公约联合声明，并在声明中公开称苏联是新中国的盟友。随后在论人民民主
35、专政中，毛泽东提出了“一边倒”，进一步明确中国共产党的对外方针是倒向社会主义阵营。共同纲领接受了中国共产党的外交主张，在总纲和第七章以总论和具体表达两种方式，把中国共产党关于外交的主张变成了新中国的外交方针和政策。总纲的第十一条规定：新中国“首先是联合苏联和各人民民主国家和被压迫民族”。这条规定虽然没有使用“一边倒”，但把它的内容表达出来了。周恩来对共同纲领进行说明时也解释说，总纲接受了毛泽东在论人民民主专政一文中关于“同苏联和各新民主国家站在一起的方针”，也就是在外交政策上采取“一边倒”的基本态度。新中国的对外关系既然站在共产党领导的社会主义阵营一边，那么领导新中国外交的也必然是中国共产党。
36、共同纲领通过接受中国共产党的外交主张，特别是明确倒向社会主义阵营，确立了中国共产党在对外关系上的领导权。此外，共同纲领通过肯定民族的、科学的、大众的新民主主义文化纲领，提倡科学的历史观等，接受了中国共产党的文化纲领和马克思主义在意识形态中的指导地位；通过确立中国共产党领导的人民解放军为国家武装等肯定了中国共产党对新中国军事的领导，从而以法定的形式确认了党在新中国各个方面的领导地位。党的领导是历史和人民的选择，这一选择不仅是历史事实确证的中国革命的胜利，还有新政协运动和共同纲领进行的民主化、法律化表达。此前，中国共产党通过领导统一战线领导了中国革命，此后，共同纲领把中国共产党的新民主主义建国纲领
37、转化成新中国的国家意志，并以制度化、法律化的形式肯定了中国共产党对新中国的全面领导。共同纲领“采用的并非平白直述的方式，而是通过显性规范和隐性规范两种形式呈现”，把中国共产党的领导嵌人到新中国的制度体系中，从而奠定了党的领导的制度化法律化基础。三、新政协运动制定的共同纲领为党的领导制度化建设奠定了宪法基础作为临时宪法，共同纲领的主要内容大都为新中国第一部正式宪法“五四宪法”所采纳。它2建党以来重要文献选编第2 6 册，北京：中央文献出版社,2 0 1 1 年版，第6 0、7 3 5 页。秦前红、刘怡达：中国现行宪法中的“党的领导”规范，法学研究2 0 1 9 年第6 期。28理论学刊2023年
38、第4 期关于党的领导的表述形式和内容，又在恢复了“五四宪法”的“八二宪法”中间接传承下来。党的领导在宪法中的演进历程表明，新政协运动制定的共同纲领为党的领导制度化建构了最初的宪法基础。（一）共同纲领构成了“五四宪法”的基本内容依据共同纲领的要求和规定，1 9 5 3 年中央人民政府制定并通过了全国和地方各级人民代表大会选举法，同时在全国范围内进行了各级人民代表大会的选举。1 9 5 4 年9 月2 0 日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了新中国第一部正式宪法中华人民共和国宪法，即“五四宪法”。“五四宪法”在序言中阐明：“这个宪法以一九四九年的中国人民政治协商会议共同纲领为基础，又是共同纲
39、领的发展。”“五四宪法”在延续共同纲领确立的基本内容的同时，作为新中国第一部社会主义性质的宪法，也将中国共产党的领导从新民主主义革命时期推进到社会主义革命和建设时期。“五四宪法”对中国共产党领导的规定延续了共同纲领的形式和内容，但明确把“中国共产党的领导”表达出来。“五四宪法”依然以历史叙事的方式在序言中肯定并明确了党对中国革命和建立新中国的领导，开篇即以追述的方式对中国共产党领导中国人民推翻帝国主义封建主义的压迫和建立新中国的功绩加以肯定，进而在宪法中引申出党的领导的历史必然性。序言直接阐明：“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的人民民主统一战线”。同样以概括
40、历史的方式肯定了中国共产党在人民民主统一战线中的领导地位，并且把共同纲领中的工人阶级领导直接地表达为中国共产党领导。纵观各国宪法，很少采用序言的形式。可以说，以序言说明历史与现实的联系是共同纲领的一大特色。“五四宪法”与共同纲领结构不同，却仍采用了序言这一有效形式。它在追述新中国历史由来的过程中，明确了中国共产党在建立新中国及由此结成的人民民主统一战线中的领导地位，恰切地在宪法中明确了党的领导。此外，政治上，“五四宪法”保留了共同纲领中关于国体和政体的规定，仍以工人阶级领导的、工农联盟为基础的人民民主专政，内涵式规范了中国共产党在国家制度体系当中的领导地位。经济上，“五四宪法”在规定国营经济是
41、国家经济的领导力量的同时，又增加了“国家保证优先发展国有经济”的条款，仍然采用规范国营经济领导地位的方式，肯定党在国家经济中的领导地位，并以此确保国家向社会主义的平稳过渡。在对外关系方面，“五四宪法”延续了共同纲领首先同苏联和其他人民民主国家建立友好外交的规定，继续坚持“一边倒”的外交政策。中国共产党的领导地位经共同纲领确立后，不仅在“五四宪法”中明确地表达出来，而且还通过“五四宪法”的社会主义性质进一步予以确证。“五四宪法”加人了共同纲领并未写人的向社会主义发展的内容，明确提出国家在过渡时期的总路线和向社会主义过渡的目标。它的第四条规定：“中华人民共和国依靠国家机关和社会力量，通过社会主义工
42、业化和社会主义改造，保证逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会。“五四宪法”的社会主义性质从本质上要求无产阶级政党的领导，也进一步确立了中国共产党从领导新民主主义国家向领导社会主义国家的转化。可见，共同纲领确立的党的领导的宪法地位，在“五四宪法”中进一步明晰和明确了。（二）共同纲领关于党的领导的表述形式和内容在“八二宪法”中得到回归“五四宪法”后，中国又在1 9 7 5 年和1 9 7 8 年相继制定了“七五宪法”和“七八宪法”。这两部宪法虽然都极为突出地强调了“党的领导”，但由于受到“左”倾思想的严重影响，并不能客观地反映国家意志，也不适应革命和建设的新形势。因而，1 9 8 2 年1 2 月4
43、 日，中国颁布了第四部中华人民共和国宪法，即现行的“八二宪法”。这部宪法在国家确立社会主义制度并经历曲折之后，重新恢复了“五四宪法”的基本内容，也使共同纲领关于中国共产党领导的基本法理和表达方式延续到了现行宪法中。建党以来重要文献选编第2 6 册，北京：中央文献出版社，2 0 1 1 年版，第5 2 1 页。3 建国以来重要文献选编第5 册，北京：中央文献出版社，1 9 9 3 年版，第5 2 1、5 2 3、5 2 2 页。29建【责任编辑：谭新政协运动与党的领导制度化法律化建构论析由于出现过“大跃进”“文化大革命”这样的全局性错误，一些人对于继续坚持党的领导心存疑惑，“宪法在这种情况下如何
44、写党的领导，就变得十分敏感”，必须要有周全的考虑和适当的表达方式。彭真在此时提出：“宪法修改要以一九五四年宪法为基础。一九五四年宪法是比较好的”，可以免去一些不必要的争论。“八二宪法”和“五四宪法”一样继续采用共同纲领的序言表述方式，通过历史逻辑和现实逻辑确证中国共产党的领导，把“党的领导”之法理性寓于事实当中。序言以概述历史为主，通过历史追述，肯定了中国共产党在领导新民主主义向社会主义过渡以及社会主义建设中取得的重大成就，从而确证了中国共产党领导的历史必然性。在此基础上，序言面向未来，从完成国家根本任务的现实逻辑肯定了党的领导的现实必然性，即各族人民需要继续在党的领导下，才能“集中力量进行社
45、会主义现代化建设”。通过历史和现实的接续，以历史推定现实的方式，将党的领导确立于“八二宪法”之中。这样的表述方式，仍然是共同纲领的延续。当然，“八二宪法”也汲取了“文革”的惨痛教训，在序言中增加了包括中国共产党在内的所有个人、政党、团体、机关和组织“都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。这既规定了党的领导地位，也表明党的领导要在宪法规定的范围内进行，一定程度上表达了依法治国的意涵。从共同纲领到“五四宪法”，再到“八二宪法”，党的领导最根本的法理依据仍然是总纲第一条关于国家政权性质的规定，而这一条基本都采用了共同纲领的表述。彭真在关于“八二宪法”草案修改报告中
46、已说明，我国的国体，在共同纲领、“五四宪法”和党的八大的文件中“一直把我国的国家政权称为人民民主专政。现在的宪法修改草案仍然这样规定”。因而，“八二宪法”总纲第一条依然把党的领导的规范隐含在工人阶级领导之中。经过改革开放4 0 多年的实践，中国共产党的领导的正当性在国家发展进程中进一步得到确证。进人新时代，针对加强党的全面领导的时代要求，2 0 1 8 年3 月，第十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案。修订后的总纲第一条第二款表述为：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”至此，党的领导直接写人宪法条文，
47、并从社会主义制度的本质属性上对坚持和加强党的全面领导进行了规定。这表明，党的领导已不仅是历史逻辑和现实逻辑的必然结果，更是人民意志的表达。所以说，“现行宪法中的党的领导，规范体系是在宪法变迁的过程中长期累积而成的。早在第一届政协全体会议制定的共同纲领中，便已有了党的领导”规范的维形”。可见，新政协运动制定的共同纲领建构了党的领导的法律化基础。党的二十大报告指出：“坚持党的全面领导是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，中国特色社会主义是实现中华民族伟大复兴的必由之路。这是中国共产党百年发展确证的历史性结论，新政协运动则是这一历史进程中的标志性节点。刘松山：党的领导写入1 9 8 2 年宪法的回顾与新期待，河南财经政法大学学报2 0 1 4 年第3 期。12彭真年谱第5 卷，北京：中央文献出版社，2 0 1 2 年版，第1 0 5 页。十二大以来重要文献选编（上），北京：人民出版社，1 9 8 6 年版，第2 1 7、2 1 9 页。彭真文选，北京：人民出版社，1 9 9 1 年版，第4 4 0 页。中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议文件汇编，北京：人民出版社，2 0 1 8 年版，第2 0 1 页。6秦前红、刘怡达：中国现行宪法中的“党的领导”规范，法学研究2 0 1 9 年第6 期。