1、大数据驱动公共服务质量改进：内在逻辑、创新实践与机制构建翁列恩内容提要 中国式现代化视域下研究公共服务质量改进是缩小公共服务质量短板与人民对美好生活向往之间差距的重要议题。当前，以数字化、智能化、网络化、协同化为特征的大数据技术正在推动公共治理转型。大数据理念、业态、模式对公共服务质量改进提出了新挑战，由此需要回答如何借助大数据技术更好实现优化公共服务资源配置、转变公共服务供给方式和提升公共服务水平等问题。本文基于中国式现代化的研究背景和大数据驱动的研究视角，尝试厘清大数据驱动公共服务质量改进的内在演进逻辑，通过考察大数据驱动公共服务质量改进的创新案例，提出按照“体系 资源 工具 能力”的逻辑
2、开展大数据驱动公共服务质量改进的机制建设，以此推动公共服务的中国式现代化发展。关 键 词 大数据 公共服务 质量改进 中国式现代化公共服务中国式现代化的新议题：大数据驱动与公共服务质量改进公共服务是现代政府的主要职能，承载着政治责任履行的悠久历史传统。珍尼特登哈特和罗伯特登哈特从公民角度重新界定了公共服务，认为“公共服务来源于责任和义务这些公民美德”。他们认为，公民美德的理念体现了为公众服务的理念，作为公民权扩大部分的公共服务意味着所有公务员无论在服务的直接供给还是为个人或团体行为提供规制服务的过程中都“要分享普通公民的价值观和信念，要始终关注普通公民的需要”，从而履行公共行政的责任和义务。概
3、括而言，公共服务是现代政府为满足公共需求、履行公共责任、践行公共理念而为全社会公民提供的公平且普遍的公共产品与服务。公共服务无论是作为一种可视化的产品与服务，还是作为供给主体的政府的制度安排，其自身蕴含着效率、产出、公平等基本价值。如何在公共服务供给过程与结果中平衡这些基本价值，并有效测度政府是否精准落实了公共服务供给责任，为全社会公众提供了令人满意的公共服务，形成了“公共服务质量”与“公共服务质量改进”新的解释范畴。作为一项较为晚近的研究，公共服务质量与质量改进研究包含了基于过程控制、市场导向和公共价值激励三种主要类型。基于过程控制的政府质量管理研究，具体包括政府质量控制技术、政府质量管理体
4、系和政府质量管理重点等方面。在基于市 本文系浙江省哲学社会科学领军人才培育项目“大数据驱动的公共服务高质量发展研究”（项目号：）的阶段性成果。DOI:10.16091/32-1308/c.2023.01.007场导向的公共服务质量评估研究中，经典 服务质量差距模型首次提出了服务质量评估的要素，公共管理学者在将该模型应用于公共服务中时，则强调市场导向公共服务质量研究的根基，应以公众对公共服务的期望和感知来测评服务质量。基于公共价值的公共服务质量改进研究源于对公共部门企业战略思维的批评和反思，强调公共服务质量改进的公共价值取向，其目的在于论证政府责任，以区别“民主质量观和商业质量观”。上述关于公共
5、服务质量与质量改进研究主要基于西方学者的理论框架与分析视角。国内学者近年来在公共服务均等化、标准化、质量评估、公共价值维度方面贡献了诸多研究视角。姜晓萍等指出，可以从过程和结果两个层面解释公共服务属性，其结果层面直接体现为公共服务满足与实现公共利益的结果。夏志强等从物品特性、价值属性、供给主体三种不同视角归纳公共服务内涵，提出公共服务应具备“公共性”特质。胡税根等基于公共服务标准化研究强调如何确保公共服务的质量目标和取得最佳的社会效益。随着中国式现代化建设的推进，中国全面建设社会主义现代化国家已然走出了一条不同于西方的新道路。党的二十大报告概括了中国式现代化的主要特征，即人口规模巨大的现代化、
6、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、走和平发展道路的现代化。实现高质量发展和全体人民共同富裕既是中国式现代化建设的本质要求，也对增进民生福祉和满足人民对美好生活向往的公共服务的质量改进提出了期待。构建增进民生福祉的公共服务体系与提升公共服务水平是中国式现代化征程中落实以人民为中心的发展思想和扎实推进共同富裕的基础，直接关系着能否真正增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，更是坚持人民至上宗旨、维护社会公平正义价值准则的制度保障。完善公共服务体系、推进基本公共服务均等化、持续改进公共服务质量、提高公共服务水平事关增进民生福祉和人民共享发展成果，因此
7、在中国式现代化新征程中，一方面公共服务质量改进需要按照“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的“七有所”目标，不断提升区域之间和城乡之间的基本公共服务均等化的水平，并随着经济的发展逐步提高基本公共服务水平的标准。另一方面，公共服务质量改进也迫切需要改革以公共服务供给主体、供给机制、供给技术为核心要素的整体性公共服务治理系统，平衡公共价值系统，提升公共服务能力。大数据、云计算、人工智能、移动互联网等信息科技的发展，为人类经济社会运行创造了“万物智能、万物联网、万物皆数”的技术环境，不仅实现了人类生产生活方式的变迁，更对资源配置方式和经济社会组织结构的转型产生了深
8、远影响。传统科层制的层级管理、职能分置与决策模式受到了前所未有的挑战。第一，互联互通的数字技术与以层级管理和职能分置为特征的官僚制结构的矛盾逐渐凸显。条块清晰的传统行政管理模式面临着社会治理碎片化的风险，无法满足数据互联互通的基本要求，容易产生数据碎片化、重复化和数据壁垒等问题，使得分散在各部门的海量数据资源再利用的价值严重下降，政府治理结构和机制如何与互联互通的数字技术相匹配成为政府治理转型需要深入思考的一个问题。第二，传统决策方式面临着如何向大数据赋予的循证决策机制转型的困境。传统决策方式较多依赖经验、主观认知、调查报告等，而大数据时代则通过识别和利用大数据，从海量样本数据中感知、提取、识
9、别决策需求与决策方案，由此产生了政治系统中结构化的决策程序与大数据时代循证决策的适配度问题，更需关注公共决策的技术维度、科学维度与合法维度的共建。因此，大数据驱动了工业化时代构建的政府组织，以数字空间的新方式尝试修正与重构政府治理形态，在制度层面上强调从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，其核心在于服务的重组、整体性政府建设和协同的决策方式。从数字政府建设和大数据应用实践看，公共服务领域是大数据驱动变革的重要阵地。大数据推动了政府公共服务供给方式的变革，大量的公共服务创新以多场景应用重塑政府数字变革，使新公共管理从回应型政府逻辑开始走向以算法、智能为路径的主动抓取、灵活预置、预测研判
10、等更为灵活的公共服务供给方式创新。这种变化也带来了新的疑问，即如何在算法逻辑中彰显中国式现代化的基本价值？如何在职能分置、条块管理的政府组织结构中有效构建公共服务供给机制？大数据驱动的公共服务质量真的改进了吗？如何精准评估算法模式下公共服务质量改进的绩效水平？公共服务质量改进如何精准地满足人民对美好生活的向往？大数据驱动公共服务质量改进的内在逻辑尽管一些学者对数字时代是否会形成技术垄断、忽视传统官僚机构责任、压抑变革创新精神等方面存在争议，波斯曼却认为：“官僚者拥抱技术，这自然是意料之中的事”，因为这个过程放大了技术理性，官僚机构容易形成获得最佳工作实践的猜想；数字时代预置、感知、检测、生成技
11、术促使公共决策更加“技艺化”，作为决策依据的大数据可能过于依赖“技艺程序”而不能提供实质的内容。随着从数字技术到数字经济再到数字文明的跨越，中国各级政府主动应用大数据技术加强政务数据治理和转变公共服务供给方式，率先在公共服务领域推动了大数据驱动公共服务质量改进的治理创新。面对大量治理创新实验，我们有必要梳理其生成与发展的内在逻辑，以此进一步分析大数据驱动公共服务质量改进的机制创新。（一）以人民为中心赋予的价值逻辑各级政府应用大数据技术搭建公共服务应用场景为数据治理增添了实质内容，促使大数据驱动能真正服务于和民生领域密切相关的公共服务质量改进，增进民生福祉，增强人民群众的幸福感、获得感、安全感，
12、成为扎实推进共同富裕的重要保障机制。要确保大数据驱动的价值伦理导向，为大数据驱动赋予公共价值，首先需要树立正确的价值逻辑。国内有学者将公共服务组织与服务使用者、政府和个体的关系架构在价值共创的基础之上，认为人民对美好生活的向往和追求是理解这种关系的核心。党的十八届五中全会提出必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。以人民为中心的发展思想为新时代政府治理现代化与公共服务供给赋予了基本价值导向，指引着民生领域公共服务质量改进的方向和大数据驱动的价值准则。党的十九届五中全会提出要坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点，
13、尽力而为、量力而行，健全基本公共服务体系。年 月，国家发布“十四五”公共服务规划，指出在新一轮科技革命诸如大数据、云计算、人工智能、物联网、区块链等新技术手段助推公共服务发展能力的背景之下，公共服务的发展目标是到 年，政府保障基本、社会多元参与、全民共建共享的公共服务供给格局基本形成，民生福祉达到新水平。年 月，党的二十大报告进一步指出，全体人民共同富裕是中国式现代化的基本特征和本质要求。迈上中国式现代化新征程，健全公共服务体系，提升公共服务水平，增强公共服务均衡性和可及性，扎实推进共同富裕，是增进民生福祉和提高人民生活品质的基本要求，要通过国家治理体系和治理能力现代化推动公共服务领域的治理能
14、力提升。大数据驱动公共服务质量改进是新时代构建以人民为中心的价值逻辑的现实推进，确保以人民为中心的发展思想在公共服务领域的践行与响应，并推动大数据驱动公共服务质量改进在机制设计、体系架构和治理运行中的价值塑造，以此形成中国语境下的大数据驱动公共服务质量改进的价值传递与价值建构模式。（二）由科技革命推动政府治理现代化的技术逻辑科技革命不仅是社会经济发展的推动力量，也是理解社会结构变革的关键变量。第一次工业革命诞生了基于技术理性的“最佳工作方式”科层制管理范式。伴随第四次工业革命的兴起，数字技术逐渐改变了人类生产生活的方式，普适计算（）逻辑加强了需求识别、精准分析与数据应用，对各级地方政府的运行机
15、制与公共服务供给方式都产生了结构性的影响。以大数据、人工智能和区块链为标志的智能革命正重塑政府治理，并通过“渗透 传导 生成”的政府治理变革机制促使计算式治理范式的生成。?I1相应地，大数据驱动的科技变革也赋予了政府治理体系与治理能力现代化新的内涵。一是政府治理机制协同化。业务重组与数据共享正在革新以科层结构为基础的行政流程与管理机制，在线协同、资源共享、利益整合与动态调整促使各级政府构建协同化的治理机制，提升了政务服务的效率与能力。二是公共决策过程智慧化。决策是政府治理的核心要素，大数据驱动极大地改变了大数据驱动公共服务质量改进：内在逻辑、创新实践与机制构建传统经验决策，基于数据信息、需求识
16、别、动态监测的智慧化决策模式提高了公共决策的科学化水平，进一步促使政府治理走向敏捷治理。三是政府治理效能理性化。技术变革渗透传导到政府治理领域，激发公共决策、管理模式与公共服务供给方式的变革，以需求为导向、以维护公共利益为准则、精准输出满足人民需求的公共服务，提高人民群众满意度，从多维度全面丰富政府治理效能理性化的内涵，促使技术变革真正赋能政府治理，提升政府治理效能。政府治理机制协同化、公共决策过程智慧化、政府治理效能理性化体现了政府治理现代化的要求。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，政府治理现代化一方面助力我国制度优势更好地转化为国家治理效能，加快增进民生福祉的公共服务领域各项制度创新，切实改进公共服务质量和提升人民群众满意度，进一步探索扎实推进共同富裕的体制机制创新；另一方面，技术变革传导到政府治理领域也有助于建立公共服务现代化的基础设施体系。在高质量发展背景下，尤其以新一代信息技术、人工智能等增长引擎为依托，数字经济、数字政府、数字治理与公共服务深度融合，推动公共服务基础设施布局、结构、功能和系统集成的现代化建设，为公共服务的中国式现代化提供技术支撑，亦能为全球公共