1、DOI：10.13766/j.bhsk.10082204.2021.0836地方政府公共危机回应的影响因素研究基于“主体事件客体”框架的组态分析雷玉琼，梁晓鸣（湖南大学公共管理学院，湖南长沙410082）摘要：基于“主体事件客体”分析框架，结合中国 60 起公共危机典型事件，利用模糊集定性比较分析（fs/QCA）方法来分析影响地方政府公共危机回应有效性的必要条件和组态情况。研究发现：地方政府公共危机回应极具复杂性，不存在促成地方政府公共危机回应有效性的单个必要条件；三种类型构成了地方政府公共危机回应有效性的实现路径，即“主体驱动型”“主体事件平衡型”“综合型”；实现地方政府公共危机回应的有效性
2、，需要“主体事件客体”合力完成。关键词：公共危机；政府回应；组织制度；组织能力；组态分析中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：10082204（2023）01009011InfluencingFactorsofLocalGovernmentsResponsetoPublicCrisis:ConfigurationAnalysisBasedontheFrameworkof“Subject-Event-Object”LEIYuqiong，LIANGXiaoming（SchoolofPublicAdministration,HunanUniversity,ChangshaHunan410082,
3、China）Abstract:Basedontheanalyticalframeworkof“subject-event-object”,and60typicaleventsofpubliccrisisinChina,the paper analyzes necessary conditions and configuration situations that affect the effectiveness of localgovernmentsresponsetopubliccrisisbyusingfuzzysetQualitativeComparativeAnalysis(fs/QC
4、A).Itisfoundthatthelocalgovernmentsresponsetopubliccrisisisextremelycomplex,andthereisnosinglenecessaryconditionthatcan make it effective.Moreover,the three types that constitute the realization path of the effectiveness of localgovernmentsresponsetopubliccrisisare“subject-driven”“subject-eventbalan
5、ced”“comprehensive”.Theeffectivenessoflocalgovernmentsresponsetopubliccrisisneedstoberealizedwiththejointeffortsof“subject-event-object”.Keywords:publiccrisis；governmentsresponse；organizationalsystem；organizationalskill；configurationanalysis一、问题的提出公共危机是指对一定范围内的社会秩序、人身财产安全造成重大影响的紧急事件或状态1，因为其具有极强的破坏性和
6、不可预见性，所以要求公共危机的管理主体具备相应的应急能力。处于社会转型期的中国面临着社会公共治理方面的新问题，近年来，党和国家高度重视公共危机管理，对地方政府提高公共危机应对能力提出了新要求。2019 年，党的十九届四中全会审议通过的中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定明确提出，要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设”2。同年 11 月，中共中央政治局第十九次集体学习会议提出，“应急管理是国家治理体系和治理能力现代化收稿日期：20211015基金项目：国家社会科学基金（2020MYB05
7、1）；湖南省社会科学成果评审委员会重点课题（XSP20ZDI025）作者简介：雷玉琼（1977），女，湖南株洲人，教授，博士，研究方向为地方政府治理、数字政府治理.第36卷第1期北京航空航天大学学报（社会科学版）Vol.36No.12023年1月JournalofBeijingUniversityofAeronauticsandAstronautics(SocialSciencesEdition)January2023的重要组成部分”“积极推进我国应急管理体系和能力现代化”3，赋予了应急管理工作全局地位，坚持强调从源头化解重大安全风险，推动应急管理向危机管理延伸。上述举措为地方政府推进公共危机
8、管理体系和实现社会危机管理能力现代化指明了努力方向、提供了根本遵循。在公共危机管理中，政府回应可以充分体现出政府的资源调动能力、组织协调能力以及公众需求满足能力，是政府公共危机管理的核心与关键。政府回应是新时代政府公共事务管理能力的外在表现，是政府进一步稳定社会关系，转变为服务型、开放型政府的基础。当前，中国正处于社会转型期，公共危机事件类型不断增多、频次不断增强、强度不断升级，若政府回应缺失，很可能会危及社会的全面、协调及可持续发展。政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，在公共危机回应中必然起着主导作用4。对公共危机的回应，反映的是地方政府对公共危机的管理水平，同时也反映出地方政府在应
9、对危机时的治理能力。从某种意义上来讲，现阶段公共危机事件的发生在社会生产生活中难以避免。面对这一形势，地方政府能否及时有效地回应公共危机，是实现政府公共危机管理有效性的重要标识。与此同时，地方政府对公共危机的有效回应是回应型政府和服务型政府建设的关键环节，提升地方政府的公共危机回应性势在必行。当前，地方政府公共危机回应存在着回应不及时、回应动力不足以及回应无法满足公众需求等现实问题，而实现公共危机的有效回应不仅取决于公共危机处理主体，还取决于公共危机事件本身以及公共危机涉及的对象。因此，研究地方政府公共危机回应的影响因素，不仅可以洞悉决定地方政府公共危机有效回应的核心因素，还可以为提高地方政府
10、公共危机回应提供科学合理的对策建议，有利于突破新时期中国公共危机管理的现实困境，推进中国公共危机管理的发展进程，从而实现政府管理能力的提高与转型。如何实现地方政府对公共危机的及时有效回应、提高地方政府在公共危机事件中的回应性已成为各级地方政府必须面对的重要课题。然而，当前关于地方政府公共危机回应的影响因素还尚待深入研究。就公共危机与政府回应的研究而言，学界主要探讨了公共危机的政府信任修复5-6、公共危机的政府信息公开7-8以及公共危机中的政府与其他组织的协作9等议题，而关于地方政府公共危机回应的总体情况及其影响因素的研究，无论是在数量上还是质量上都仍有待拓展探讨和深入研究。具体而言，一方面，学
11、界缺少对地方政府公共危机回应影响因素的系统性阐释；另一方面，学界对地方政府公共危机回应还缺少实证性探讨。笔者拟从经验层面来探讨地方政府公共危机回应的影响因素，以期能够为地方政府提高公共危机回应性提供实质性的参考和借鉴，从而为地方政府公共危机回应提供有益的补充。鉴于此，笔者尝试研究如下问题：当前地方政府公共危机回应总体情况如何？影响地方政府实现公共危机有效回应的因素有哪些？二、理论基础与分析框架（一）公共危机回应的影响因素总观已有关于政府公共危机回应的研究成果，大部分认为，政府回应行为是内部系统和外部压力的共同产物1055-59。从回应互动主体性质上来看，政府回应程度是直接影响政府公共危机管理中
12、回应的因素，回应中主客体的参与决定了公共危机中政务新媒体的回应效果。从回应主体上来看，政府工作人员的技能素养、政府机构的效率、回应的政府层级和政府公信力等因素是影响公共危机政府回应的重要因素。从回应客体上来看，回应是指政府行动符合公民意愿的行为11，公民的参与和关注程度对公共危机中政府的回应会产生直接影响12。从公共危机属性上来看，类型不同的公共危机事件，其发生的原因、回应事件的部门、政府的处置策略、危机产生的后果和影响等不同，都会影响政府在公共危机中的回应。有学者从危机事件处理过程的角度来进行分析，认为公共危机发生后信息透明、上级政府是否施压和官员问责等都会对政府回应产生影响13；也有学者发
13、现，中国东、中、西部三大地带间的不同人群对地方政府回应的满意度有着明显的不同14；还有学者将影响政府回应的因素划分为两类，即直接因素和间接因素，其中直接因素是指政府直接对第36卷第1期雷玉琼等：地方政府公共危机回应的影响因素研究基于“主体事件客体”框架的组态分析 91 回应行为产生贡献的因素，如官方响应、信息透明、地方公信力等，而间接因素是指政府为了有效转型为开放型政府而对其他相关特征、制度所进行的转变因素，如动态反应、官员问责和网络技巧等15；亦有学者根据社会运动理论，提出影响政府公共危机回应的四个视角：资源视角、政治视角、个体视角和文化视角16。（二）分析框架构建综上所述，当前学界关于公共
14、危机中政府回应的影响因素研究，主要依据社会运动理论和内外部系统模型来开展。如前所述，社会运动理论提出了影响政府公共危机回应的四个视角，其中，资源视角包括新媒体联动和意见引导者，政治视角包括公众参与和媒体支持性报道，个体视角包括行动主体与行动策略，文化视角主要是指框架使用1055-59。在内外部系统模型中，内部因素主要包括回应主体、信息透明公开、上级政府施压、涉事官员问责等因素；外部因素主要包括回应客体、公共危机事件属性、事件发生地区的社会经济状况等因素1749-57。可见，对于地方政府公共危机回应的影响因素仍然缺少一个具有整体性、系统性的分析框架，尚未有学者从“主体事件客体”这一逻辑视角出发来
15、对地方政府公共危机回应的影响因素进行探讨。鉴于此，笔者拟遵循社会运动理论和内外部系统模型，根据“谁来回应回应什么回应谁”的逻辑，从“主体事件客体”三个维度来构建地方政府公共危机回应影响因素的分析框架；选取 20102020 年发生的公共危机典型事件，从“主体事件客体”三个维度构建一个整体性的分析框架，如图 1所示，并运用 fs/QCA 方法来开展分析，以期能够展现当前中国地方政府公共危机回应的总体情况，为提升中国地方政府公共危机回应性提供一定的参考和借鉴。组织能力资源禀赋地方政府公共危机回应及时性有效性事件维度危机程度预见性程度文化程度关注程度组织制度主体维度客体维度图1地方政府公共危机回应分
16、析框架1.主体维度公共危机回应主体是指通过媒体等渠道出面回应公共危机事件的机构或人员。主体维度符合内部行政驱动模型的基本观点，认为组织行为是由组织能力、资源禀赋、组织制度等组织内部因素所驱动的1749-57。首先，在组织能力方面，公共危机的处理依靠单一主体的力量很难完成，往往需要多个部门、多元主体协同应对。在公共危机回应中，各职能部门之间有效的资源共用、信息传递以及行动同步是必要条件，组织的协同性是地方政府在公共危机回应中的组织能力的重要体现。因此，组织协同性越强，表明地方政府的组织能力越强，越有利于实现其对公共危机的回应。其次，在资源禀赋方面，地方政府的资源禀赋是实现公共危机有效回应的重要保障，在公共危机回应中，财政资源和信息资源是地方政府实现有效回应的关键资源。财政资源体现为地方政府公共危机的事后补救能力，信息资源体现为地方政府的信息公开能力，有利于提升公众对地方政府的信任度。因此，财政资金越充足、信息开放平台越完善、信息公开越及时，越有利于地方政府实现对公共危机的有效回应。最后，在组织制度方面，在公共危机管理的实践中，应急预案的建设是实现地方政府公共危机有效回应的制度保障。2.事