1、31多元共治视野下仲裁机构主动参与社会治理研究张 建*内容提要 治理是在政治国家与市民社会互动的基础上，以调和利益冲突、建立共同认知、采取一致行动为目的的社会协同行为，仲裁是在当事人意思自治的基础上以法院以外的民间力量解决纠纷的替代性方法，二者之间具有理念上的契合性。支持仲裁融入社会治理，有助于在尊重民意的基础上调和矛盾、化解分歧，实现社会秩序的稳定。不过，我国立法对于仲裁的范围作了设定，可仲裁事项的范围较窄，导致仲裁在社会治理中能够发挥作用的空间受到限制。为了充分挖掘仲裁的潜力，使其更好地服务于社会治理，有必要适当拓宽可仲裁事项的范围，明确仲裁机构的非营利法人属性，针对虚假仲裁构建有效的防范
2、机制，从而铸造仲裁公信力。关键词 仲裁机构 社会治理 多元参与 争议解决 一、治理的涵义及其与商事仲裁的内在关联2022 年 10 月 16 日，在中国共产党第二十次全国代表大会上，习近平总书记作了题为高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗的报告（以下简称“党的二十大报告”），报告提出：完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。作为英语国家的日常用语，“治理”（governance）这一概念可溯源至古典拉丁语中的“掌舵”（steering）一
3、词，其原意是控制、引导、操纵，具体指的是在特定的事项范围内行使权威。自二十世纪九十年代起，“治理”开始在公共管理领域和政治学领域得以推广，其潜在的涵义是：在充斥着*张建，法学博士，首都经济贸易大学法学院副教授，硕士生导师，最高人民法院研修学者，研究方向为仲裁法。本文系北京市哲学社会科学基金重点项目主动治理中的多元参与机制研究（项目编号：22FXA002）的阶段性成果。习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，载人民网，http:/ 年 10 月 26 日。俞可平主编：治理与善治，社会科学文献出版社 2000 年版，第
4、55 页。商事仲裁与调解2022 年第 5 期32众多主体间不同利益的领域，通过采取特定的行动，使相关主体能够共同发挥作用，继而有效建立一致认同，以便实施某类计划、达成某种目标。概言之，“治理”旨在达到的最佳状态是“善治”，而要达成此种目标，需要因势利导，采取相应的举措，以便弥合内在冲突、协调不同利益，采取联合行动。学术界常常将“治理”与“统治”进行相应的区分，指出前者是一种建立在政治国家与市民社会彼此互动、公共主体与私人机构相互协作基础上的正和博弈过程，而后者则是一种以政府为主导、自上而下的社会控制和社会管理模式。近年来，随着政治、经济、文化、社会的快速发展，治理的适用范围得到了前所未有的拓
5、展，治理的手段和方式日益优化，治理的理念得以完善，相关的学术研究日益繁荣，相关的治理实践不断取得新进展。从研究视阈来看，治理的范围已经不再限于政治学和公共管理层面，而是逐步延伸至社会学、经济学、法学等各个领域。就内在维度而言，治理的对象充分涵盖了基层治理、农村治理、城市治理、地方治理、大学治理、公司治理、环境治理、社会治理、国家治理、全球治理等等。有学者指出，尽管治理这一表述在多种不同场合被广泛应用，但从实践中可以概括和提炼出其共性规律，即：治理的本质是一种动态的行动过程，它由多元主体紧密协同、良性互动，无论是借助于官方的权威抑或民间的力量，归根结底是为了维持特定秩序、满足公众需要，从而达到理
6、想的善治状态。具体到社会治理的内涵和外延，学术界给出了不同的阐释。有学者侧重于社会治理的目标，将社会治理界定为：在社会领域中，从个人到公共或私人机构等各种多元主体，对与其利益攸关的社会事务，通过互动或协调而采取一致行动的过程，其目标是维持社会的正常运行和满足个人和社会的基本需要。有学者聚焦于社会治理的主体，从社会秩序的角度出发，对多元治理主体之间的关系进行了阐释，将社会治理界定为：在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动。有学者试图探讨社会治理的本质，并指出：社会治理的本质就是组织权利的转移和重新在不同社会主体间进行分配，在地位平等和自愿的
7、基础上达成有效合作，从而形成良性的协调及互动。综合以上观点，在理解社会治理的涵义时，不应局限于从抽象的视角对其概念进行把握，更关键的是要回应谁来治理、治理什么、如何治理这几项关键问题。笔者认为，所谓社会治理，指的是在中国共产党的统一领导下，充分发挥政府、市场、社会三个领域的各自优势，通过共商共议、共建共享、共治自治的方式，有效化解制约社会发展的诸多矛盾和问题，从而构建富有活力、包容、公平、和谐的社会秩序的动态过程。魏纪泳：多元利益主体共同治理机制研究，中国科学技术大学博士学位论文，2006 年。王家峰：行政权的共和化：社会治理的一项分析，南京大学博士学位论文，2011 年。蔡益群：社会治理的概
8、念辨析及界定：国家治理、政府治理和社会治理的比较分析，载社会主义研究2020 年第3 期，第 149 页。李坤轩：社会治理法治化研究，中国政法大学出版社 2020 年版，第 3 页。乔耀章：从“治理社会”到社会治理的历史新穿越中国特色社会治理要论：融国家治理政府治理于社会治理之中，载学术界2014 年第 10 期，第 5 页。王浦劬：国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析，载社会学评论2014 年第 3 期，第 12 页。周凡淼、莫纪宏：国家治理和社会治理的现代化与法治化，载治理现代化研究2021 年第 2 期，第 5 页。多元共治视野下仲裁机构主动参与社会治理研究33作为一种
9、重要的替代性纠纷解决机制，商事仲裁建立在当事人意思自治原则的基础上，由双方所共同信赖的仲裁员在遵循正当程序的基础上，就特定的合同纠纷或其他财产权益纠纷进行审理和裁断，最终作出受到法律所认可并且能保证强制实施的仲裁裁决，实现化解纠纷、定分止争的目标。鉴于商事仲裁既依托于私人之间的仲裁协议，又离不开法院的强制执行，且仲裁机构主要作为一种公益性的非营利法人，故而学术界普遍认为仲裁属于社会救济，它既不同于以国家强制力为基础的诉讼（公力救济），亦不同于单纯以私人间的协议为基础的调解（私力救济）。笔者认为，无论是商事仲裁机制的兴起、运作抑或其发展、执行，都与社会治理（特别是基层社会治理）息息相关。仲裁事业
10、的发展和仲裁机制的运用，关系到国家治理体系和治理能力的现代化。具言之，早在古希腊的神话故事和古罗马的史料当中，就有关于运用仲裁方式解决纷争的记载，足见仲裁承载了人类社会运用和平方式解决冲突、缓和矛盾的智慧。但严格来讲，彼时的仲裁虽可称为由中立的第三方对当事人的争议加以裁断，但其并不是法学家创造的产物，而是民间自治的产物，裁决的执行主要依托于社群内部道德的约束。商事仲裁被立法所正式认可，并成为相对成熟的法律制度，主要是在十九世纪的欧洲国家，而其背后的社会基础，则是源自于商品经济的快速发展。相比之下，早期的仲裁被认为是一种较为初级的、相对原始的私人间纠纷解决方式，是从事商品生产和交换的商人自发推举
11、具有公信力的第三方对争议加以裁断，从而解决商贸纠纷。随着商品经济发展进入高级阶段，达到市场经济的水平，根植于市场经济基础上的仲裁制度也发生了转变，不仅其使用日渐频繁，且仲裁的理念、规则和模式也逐步趋于现代化，市场机制对自由、平等、高效等价值的追求，日渐融入了商事仲裁领域。可以说，作为一种活跃于社会上的多元化纠纷解决机制，商事仲裁的存在本身就是一种颇为典型的社会治理实践样态。理想的社会治理旨在寻求“善治”，借助于合理的社会管理过程，追求公共利益的最大化，而现代化的商事仲裁制度则试图在灵活性与确定性两大目标之间寻求平衡，其立足于当事人意思自治，同时以遵循正当程序原则和确保裁决的合法性作为最终归宿，
12、在确保纠纷解决程序公正性的基础上，寻求以高效的方式实现定分止争。二、仲裁机构主动参与社会治理的必要性与可行性分析（一）仲裁机构主动参与社会治理的必要性分析习近平总书记指出，法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。2018 年12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了关于完善仲裁制度提高仲裁公信力 杨秀清：协议仲裁制度研究，法律出版社 2006 年版，第 6 页。赵秀文：国际商事仲裁及其适用法律研究，北京大学出版社 2002 年版，第 1 页。赵生祥主编：海峡两岸商务仲裁制度比较研究，法律出版社 2010 年版，第 3 页。刘晓红主编：仲裁“一裁终局”制度之困境及本位回归，法律出版
13、社 2016 年版，第 4 页。林珊珊：法治建设更要抓前端治未病，学习时报2021 年 4 月 14 日，第 2 版。商事仲裁与调解2022 年第 5 期34的若干意见，该意见第 11 条明确提出：支持仲裁融入基层社会治理。该表述实际上充分彰显了仲裁在我国经济社会发展中的重要价值，同时亦表明了党中央与国务院对于仲裁在国家治理体系中所发挥的作用的高度认可。仲裁机构主动参与社会治理，有其内在必要性：首先，“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”是推进社会治理体系和治理能力现代化的重大课题。由于存在供给侧与需求侧之间的失衡，以司法权和行政权为代表的公共权力，在化解社会矛盾方面存在缺陷，这导致许多诉讼案件和行
14、政争议常常面临久拖不决的困境。相比之下，仲裁作为非诉讼纠纷解决机制，能够更加积极、主动地适应社会主要矛盾的新变化，从而在很大程度上弥补公力救济的不足，有必要对其在社会治理中的功能和作用加以重视。其次，现行仲裁实践仍有可待挖掘的潜在利用价值。社会矛盾如果得不到及时的化解，很可能引发冲突的升级，甚至出现大量的诉讼案件。探索仲裁机构主动参与社会治理，是推动重心前移、力量下沉、内外衔接的必然要求，也是加快构建高水平一站式多元解纷体系，积极推动基层社会治理体系和治理能力现代化的优选方案。自我国 仲裁法颁行二十多年来，仲裁着重于解决狭义上的商事纠纷，即合同纠纷和财产权益纠纷。从争议解决的成本角度分析，尤其
15、是就收费标准而言，相比于运用诉讼方式解决纠纷，仲裁的收费标准更加适合于争议金额相对较大的商务争议。这使得仲裁的目标受众主要是公司或其他商事交易从业者。但是，这样却客观上制约了仲裁在基层争议解决方面的效用，特别是仲裁相比于诉讼而言具有高效性、灵活性、自治性等优势。如果仲裁机构能够以更加积极、主动的态度参与到乡村、街道、社区的基层社会治理中，可以激活其潜能，妥善地处理好人民群众在日常生活所发生的涉及财产权益的民事纠纷，真正达到全国仲裁事业发展中所希望实现的“案件受理多样化、纠纷处理多元化”。而所谓社会治理，其本质上正是为了预防和化解各类社会矛盾，有效推动和促进社会主义市场经济的健康有序发展。要达到
16、理想的社会治理状态，重点是要回应三个基本命题：谁来治理？治理什么？通过怎样的方式或者按照哪种标准来进行治理？将仲裁机构融入社会治理，实际上为社会治理提供了一个新的选项。再次，在过往的社会治理经验中，我国已经综合运用各类机构和机制，如人民法院、行业协会、行政规制、人民调解、基层群众自治等，相比于这些已有的选项，仲裁建立在当事人合意的基础上，以双方对仲裁的共同选择作为前提，最终又以作出令当事人大体上满意的解决方案作为归宿，且仲裁裁决本身具有法律所认可的强制执行力，这是仲裁所 龙飞：“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的实证研究以重庆法院实践为样本，载法律适用 2019 年第 23 期，第 76 页。具体而言，仲裁工作“两化”试点的主要内容区分为案件受理多样化与纠纷处理多元化两个方面。对于前者，特指在继续加大受理商事纠纷力度的同时，根据仲裁法的规定，积极面向社会各个领域广泛受理涉及财产权益的民事纠纷，尽可能多地解决社会矛盾。目前部分仲裁机构正在进行的纠纷受理探索，除法律明确规定不属仲裁受理的事项外，都可纳入试点受理范围，也可以探索与有关国家机关和行业组织合作，将涉及财产权益的争议先行引入仲裁处理