1、山西农经/2023 年 4 期DOI：10.16675/14-1065/f.2023.04.052“普惠金融”背景下农村小额贷款发展问题及策略研究 王怡婷摘要：农村小额贷款是普惠金融中给予农民的重大优惠政策，能激发农户劳动生产活力并全面推进乡村产业振兴。然而，目前我国农村小额贷款还面临诸多困境，小额贷款助力乡村振兴的发展收效甚微，甚至在实施过程中出现众多问题而被叫停。因此，农村小额信贷背后存在的问题亟待解决。文章深入研究了农村小额贷款政策和相关理论，着眼于“普惠金融”背景下农村小额贷款未来的发展方向，并提出完善农村个人征信体制，加强金融机构信贷服务力量等发展对策。关键词：普惠金融；农村小额贷款
2、；乡村振兴文章编号：1004-7026（2023）04-0168-03中国图书分类号：F832.4；F618.3文献标志码：A（河南大学经济学院，河南开封475000）农村小额信贷是 2014 年由中国银保监会、财政厅、中国人民银行、国务院扶贫办等联合推出的农村精准扶持建档立卡户的贷款产品，优惠政策为 5 万元以内、3 年期以内、免保证免抵押物、基础利息放贷、财务补贴、县建风险补偿金。农村小额贷款可以帮助农村建档立卡户发展产业提供启动资金的信用贷款，具备了成本低（按基础利息放款，农民享有政府财政补贴）、程序简单（农民不需向商业银行提交抵押物以及担保人信息）、时限长（放贷的最长时限可达 3 年）
3、等优点。目前，我国农村小额信贷的发展主要包括以下两个阶段。1999 年之前，主要是由地方政府或帮扶办所属的帮扶合作社代销农行扶贫贴息贷款，1999 年之后由农村银行直接投放给农民。由地方政府主导的农村小额贷款，从大规模推广到帮助全国所有贫困户实现脱贫。实践证明，农村小额贷款是一项行之有效的农村扶贫手段，能有效帮助贫困农民开展生产活动。同时，农村小额贷款作为一项新兴的农村金融方式，也可以帮助解决农村金融供给紧张的状况，推动“三农”制度建设和农业金融体制改革。目前，我国农村小额信贷系统在意识层面和实践层面依然有诸多矛盾与问题尚未得到有效化解，其运行过程和实施效果不尽如人意。文章将探讨中国农村小额贷
4、款建设实施进程中出现的部分问题，并对出现的问题提出一些相应对策。通过调查研究，真正了解在全面打赢脱贫攻坚战的今天，农村小额信贷给农户带来的真实收益，农户对扶贫小额信贷的满意度以及农村小额信贷所发挥的真实作用，从而为农村小额信贷的发展提供有用建议1。1我国农村地区小额贷款存在的问题1.1资金难以精准到户创设农村小额信贷的初衷是实现扶助农户的资金精准到户，然而相关工作人员对小额信贷的宣传不到位，小额信贷的精准性存在偏差，大多数小额信贷难以真正造福有需要的农户，根据调查得知其根本原因在于双方信息不对称。小额信贷作为一种新型金融融资方式，在很大程度上帮助农户解决了创业时的融资难题，扩大农业发展规模，助
5、力乡村振兴。只凭借单纯的建档立卡户精准定位真正有资金需求的农户远远不够，需要进一步筛选符合条件的资金使用者，完善信贷申请人的信息库，构建全面的资金管理制度2-4。1.2农户面临个人征信风险由政府牵头担保建立的专项资金是为特定的农民群体实施优惠性贷款，在必要时进行代偿，为农民提供有效服务的措施。农村小额信贷的扶持对象为有贷款意愿、就业创业潜质、技能素质和一定还款能力的建档立卡农户，这一群体是农村小额贷款的合法申请者和使用者5。然而，面对复杂的农民对象，征信体系面临着极大的安全隐患，农户仍面临着还款压力和信用等级下调等难题。新型农村小额贷款弥补了商业化小额农村信贷市场的缺失与不足，但大量数据显示，
6、绝大多数小额贷款授予的对象缺乏经营能力，面临着巨大的还贷压力与经营风险，扩大了信用风险6。1.3资金管理风险在金融市场中，政府部门的功能存在局限性，需要加大与私人机构的协作力度，开展金融服务创新以拓展贷款来源。在实际运行过程中存量金额依然很大，管理困难是农村小额信贷突出的问题，由此可能产生的债务贫困危机和财政系统危机亟待警醒7。1.4资金“造血”作用缺失随着我国农村普惠金融的持续发展，政府要求把小额贷款服务从以往的“输血式”更新为“造血式”，把资金作为“造血”式普惠金融的有效载体，积极推行作者简介：王怡婷（2003），女，汉族，山西运城人，在读本科，研究方向为经济学。168“政府+银行+合作社
7、+农户”的贷款方式，以克服对农民的生产投入不够、资金覆盖率不高等问题，进而激发其内生动力，推进普惠金融工作深入发展，让脱贫成功的贫困户真脱贫、脱真贫、不返贫8。1.5用贷企业准入资格管理需要小额贷款的企业大多是新型农业经营主体，户贷企用过程中小额扶贫贷款直接交由企业使用。小额贷款资金的申请因其特殊性，受政策的扶持与重视，申请条件相对宽松，这也导致了用贷企业准入资格下调。借贷过程与使用过程分离增加了对用贷企业的管理风险，也提高了用贷企业准入资格的审核难度。在还贷方面，借贷与用贷主体的差异也衍生了许多其他问题。因此，加强用贷企业准入资格审核、完善用贷企业准入资格管理制度、降低资金管理风险、公开透明
8、用贷企业申请条件等具有重大现实意义9。2国内小额贷款发展模式优秀经验2.1扶风县“453”机制扶风县作为六盘山连片特困山区扶贫开发重点县，对扶贫资金的管理模式和小额扶贫机制上积极探索，先试先行，形成了扶贫资产管理“453”机制，即四张清单摸家庭、五种模式抓管理、三色管控防风险，推进扶贫工作规范有序合法进行10。2016 年，扶风县立足当地政府扶贫工作规划，通过财政担保、贫困户承贷、企业托管的模式，梳理扶贫资产清单；建立扶贫政策并制定资产档案管理办法，在资产处置、管护运营、收益分配等方面进行规范管理；制订扶贫工作的风险防控预案，进一步化解信贷资金风险。此外，各级政府高度重视，对经营状况良好、按期
9、还贷的托管企业，落实贷后检查跟进督促；对到期还款暂有困难的企业，多措并举加紧清收；对还款暂有困难但集中授信仍有空间的企业，适当新增贷款归“托管贷”；对还款确有困难无法按期归还的托管企业，及时与其沟通，促进政策的有效落实。扶风县政府坚持政企联动，合力攻坚，并结合当地实际，有针对性地出台农村小额扶贫的各种措施，认真做好打造全国农村小额扶贫先进县示范乡镇全保村的活动，积极实施有力的财政保障、有效的市场运作、广泛覆盖的农村扶贫保障制度11。2.2贵州探寻“六保一投”新模式中国人民银行黔南州支行以福泉镇为试点，贵州福泉农商业银行成为区域金融服务的领导者，打造出“六保一投”金融坝区新体系，包括启动担保、责
10、任保证、产销担保、融资保证、风险担保、兜底保证和信贷投资 7 个部分，在促进贫困户增收方面起到了关键性作用。“六保一投”是指利用地方政府性发展服务公司和供销社资源优势，为新兴农业经营主体垫资赊销适当数量的生产设备，成为开工条件；由新兴农业经营主体自筹部分资金投入周转用地，并按借贷本金的2交纳互助担保金，成为责任条件；当地人民政府性发展服务公司与新兴农业经营主体签订苗木供给及食品保底采购“双订购”，成为产销条件；联合保险人开展“种植保险”和“价格指数保险”等服务，成为农村商业银行的信用损失担保；由当地财政部门建立农村信贷损失补助资金，成为兜底担保；由中国人民银行予以农村再贷资金扶持，成为地方法人
11、农村银行发展坝区的资金保证；在多方面联合和支持下，将对新型农村企业的信贷投放单户授信规模为 500 万元以内、3 年期以内、比一般项目贷款的加权平均利息少 230 个百分点的授信。这一贷款新方法有力克服了多个困难，例如，国家财政扶持农业产业基础建设力量不够及农民单打独斗的问题；新兴农产品经营主体因本身资本能力有限，而无法扩大其经营规模的问题；农业生产主体因没有订单保证而不能开展生产的问题；农产品因自然灾害风险和市场物价变化可能性很大，而引起地方金融机构畏贷的问题；政府贷款保障能力严重不足而农民无法获贷的问题；企业投资效益过高而农民不愿意开展农业生产的问题12。2.3恩施州小额信款的实践探索恩施
12、州扶贫工作结合当地实际情况，并依据经验，结合扶贫小额贷款和新型农业，由政府支持和鼓励各地发展新型农业经营主体，建立脱贫帮扶带动机制，强调产品设计，优化扶贫资金管理。恩施州在加大扶贫力度的同时做到应贷尽贷，加大风险管理力度，防控经营风险，完善风险补偿机制，切实加强扶贫制度建设。从各方联动上看，由用贷企业带动就业，并根据所带动的建档立卡贫困户户数测算实际合格的贷款申请人，从而妥善解决贫困户核验与审查。3发展农村小额贷款的政策建议当前我国乡村普惠金融小额贷款发展的痛点主要在于四大方面，分别是农民贷款难、金融服务不足、风险防控难、数字普惠金融发展滞后。一是乡村地区普惠金融理念未得到深入推动，乡村居民金
13、融知识水平相对较低，个人信用信息采集难，征信体系仍存在覆盖率低、信息孤岛和信息延时等问题，信息不对称问题严重，从而造成农民贷款难的现象。二是乡村金融服务模式落后，服务主体数量少，服务种类不全且针对性差，缺乏有效的中间组织运筹，金融服务供给不均衡，易出现有效供给过度与不足并存的问题，极易导致相关服务效率低下。三是乡村地区金融机构以传统助农生产服务和个人贷款/信合金融/169山西农经/2023 年 4 期为主，经营业绩受季节性和自然等不可控因素影响较大，缺乏科学先进的大数据风控模型，且风险补偿能力有限，整体风控能力不足13。四是乡村地区数字基础设施建设滞后，居民对数字经济的接受度尚处于起步阶段，数
14、字普惠金融发展滞后。3.1授农以“鱼”不如授农以“渔”农村地区金融服务主体、金融产业和金融服务供需失调以及信贷危机、投资风险等问题的出现，使金融服务扶贫在实际探索中存在着许多困难。为重新定义农村金融服务扶贫，通过创新发展小额信贷的新方式，有效减少和避免农村扶贫信贷风险，实现农村金融服务供给侧改革，培育更多样化的农村金融服务组织形式成为当前最迫切解决的问题。为避免农户将贷到手中的扶贫小额信贷资金挪作非生产用途，可以改直接发资金变为发放等价值生产资料，直接由乡村振兴局、人民政府、商业银行及工商局联合向需要小额贷款的农户发放与其申请金额等价的生产资料，按照“农户申请贷款政府集中采购政府统采购技术服务
15、向农户发放生产资料并提供技术培训农户在规定期限内向银行偿清贷款”模式，既能保证促进农户发展生产的贷款用得对、用得好，又可以有针对性地帮助农户“造血”14。3.2精确使用小额贷款，变“输血”为“造血”农村信贷机构整体效率不高，资金难以精准定位和高效使用，并且在信用评估、资格准入、责任划分，存量处置等方面的问题也亟待创新。在积极探索商业银行对信贷风险监管的有效方法，建立健全长效工作机制，切实实现企业转变“输血”为“造血”的同时，也要采取改善贷款手段、整合企业内部资源、提高信息化建设水平等举措以继续提高效率，深入探索服务“三农”的有效措施，有效支持实体经济的新发展路径，增强银行信用保障的能力，让金融
16、服务更广泛地惠及广大人民群众。乡镇商业银行在各乡镇建立了金融服务工作站，但开展农村小额贷款服务的工作人员很少，各乡镇金融服务工作站几乎是无人状态，各乡镇金融工作站形同虚设，无法实际开展农村小额贷款业务操作。因此，要进一步提升金融机构贷款服务质量，加大扶贫贷款的支持力度，有效实施扶贫小额贷款项目15。3.3压实脱贫攻坚成果，政府和市场协同发展金融机构的营利性与政府帮扶的基础性之间存在着利益冲突，造成了投入主动性不高和资金利用效率较低等相应的经济损失。政府必须不断完善金融机构绩效监测与评估机制，建立健全的帮扶资产评估体系和管理制度，形成多元化金融服务与帮扶主体的合作机制，达到金融机构资源与脱贫群众的需求均衡，同时兼顾金融机构帮扶的社会效益与经济性，有针对性地推广相应的金融产品和服务。要多依靠市场机制，不向下级部门派发行政任务，避免为了单一追求贷款率和贷款数量而不顾实际需要的情况。当前的扶贫攻坚战已经赢得了全面胜利，乡村振兴战略正在实施。在经济高速发展时代，要压实脱贫攻坚战的胜利果实，避免已经脱贫的贫困户再次返贫，必须充分发挥好农村小额信贷在金融服务扶贫工作中的重大作用，充分发挥好普惠金融对