1、我国公务员考核制度研究摘 要国家公务员在社会行政管理中的地位和作用不言而喻。考核是公务员管理中的重要环节，居于人事管理制度的中枢地位。由于我国政治经济形势发生了很大变化，在公务员考核方面的问题也日益显露，有的源于思想观念陈旧，有的源于配套措施不利，还有的源于制度本身的缺乏，这些问题的存在，在一定程度上阻碍了考核工作的深入开展。如何使考核高效、易行，并且发挥有效作用，成为世界各国在行政管理中面临的一个问题。因此公务员考核制度研究对公务员的考核工作更为客观、科学，对我改善我国公务员绩效考核体系进行深入、系统的研究，具有重要的现实意义和理论意义。关键词：公务员；公务员考核制度；考课一、前言一、研究背
2、景公务员是各级政府中行使管理国家事务和提供社会公共效劳的主体。公务员制度在现代国家的政治制度中占有重要的地位。公务员制度“不仅是完成国家和政府使命的必要工具和手段，也是政府实施其价值目标的主要载体，还是政府存在合法性的具体表达。1正如马克斯韦伯所言：“在现代国家中，政府能使其真正发挥效力的，既不在国会的辩论，也不在于皇帝的敕令，而在于有关日常生活的行政事务的推行。这些事务都掌握在公务员手中。正是因为公务员在国家日常的运行中具有这样重要的意义和价值，所以各国对于公务员制度的建设和研究都非常重视，希望通过公务员制度的改良，推动政府工作的不断提高和进步。我国公务员制度相对于其他国家尤其是一些西方国家
3、来说创立的时间较晚。和西方国家已经建立和开展了一两百年已相当成熟的公务员制度相比，我国公务员制度还正处在一个不断地探索和完善过程之中。近些年来，我国对公务员制度建设的重视程度不断提高，对公务员制度的相关研究也在不断增强。虽然我国公务员制度建立较晚、时间较短，但是这种后发优势也使得我国公务员制度的改革和完善能够吸取众家之所长，特别是能够防止其他国家在开展过程中所出现过的问题。同时我国古代的一些政治制度也为我国公务员制度的开展提供了许多有益的启示。公务员考核制度是公务员制度中的一个重要组成局部，由于其对提升政府工作效率和提高公务员素质具有重要作用，因此公务员考核制度的改革和完善往往成为各国公务员制
4、度建设的一个突破口。随着我国社会的不断开展，对于公务员的业务水平、道德水准提出了更高的要求，公务员制度中的公务员考核制度在这种新的形势下就显得尤为重要。公务员考核制度能够通过客观的衡量、检验和评价公务员的工作水平和状态，以及与考核结果相对应的奖惩措施来实现公务员队伍人力资源的优化，并通过这种优化不断地改善和提高政府的工作效率。公务员考核制度作为公务员制度中的一个重要组成局部，一方面能够起到检验和督察作用，对于公务员的工作是一种监督和促进，另一方面和选拔和任用制度紧密相连，通过对公务员道德品质、工作能力等诸多方面的考察，为公务员的晋升和降职提供有效的依据。目前我国对于公务员的考核制度的研究还不够
5、系统、全面、深入，没有形成一个较为完整的理论体系。这与我国社会主义市场经济建设、政治体制的改革以及领导干部人事制度改革等现实要求是不相衬的。二、本文研究方法说明本文采取实证分析与理论分析相结合、定性分析和定量分析相结合的方法，采用图表、数字、调查等多种形式对公务员考核系统构造的技术和方法进行了系统的理论研究和实证分析，对公务员考核及考核制度通过理论与现实的比照，从考核对象、主体、考核内容、方法程序以及考核等次和结果的使用等方面，采用历史学、政治学、公共管理学、心理学等角度相结合的方法对此问题进行分析考证，并在此根底上对产生问题的原因进行了比拟深入的探究。最后，从优化考核理念、完善考核制度、创新
6、考核体系三个方面分层提出了对我国公务员考核制度改革的建议，力图提高考核的客观性、公平性、可操作性和实效性，以期对公务员考核工作有关的政策法规的修订和考核工作的改革，略尽绵薄之力。三、本文的新观点在考核主体中提出了尝试建立由民间评估机构作为主体。在考核的等次中提出了在现有四个考核等次的根底上再增加一个等次，建立五个考核等次。在平时考核中尤其是对德的考核提出要扩展到八小时以外的考核，要建立平时考核手册。在考核对象上提出了对考核对象的考核绩效要结合对部门总体绩效考核。在考评指标权重设置时要根据被考评对象的不同实行分类变权。在考核中引入末位淘汰制时要结合部门总体绩效考核适度引进。二、我国公务员考核存在
7、的问题及原因“社会政治系统、社会经济系统和社会文化系统，构成了我国国家公务员制度“社会生态环境，构成了我国国家公务员制度“赖以生存和开展的根底和前提，2同时，这一社会生态环境又对公务员制度的推行与开展产生种种影响和制约。虽然自实施国家公务员考核制度以来，我国各级政府及其各部门都制定了相应的实施方案，普遍地开展了公务员考核工作，收到了良好的效果。但在我国国家公务员考试录用制度的实施过程中，仍然出现了经济、社会、政治、丈化等环境方面的不协调因素。当然，考核制度的不完善也是我国公务员的考核过程中还存在诸多问题的重要根源。一、公务员考核对象与主体(一)考核主体素质对考核工作的影响考核主体是指对员工的绩
8、效进行考核的人员，依据我国公务员法考核主体主要是群众与主管领导。在考核时，由于群众不可能了解每个人的情况，很难形成自己的评价，那么主管领导和本机关负责人的意见占有很大的权重，在一定程度上由他们拍板定案。而考核者往往根据自己的主观印象来决定考核等次。一那么因为缺乏对被考核者平时的充分观察和了解，加之人很容易犯的“晕轮效应，难以将“人和“事，客观的分开，所以造成了“会叫的孩子有奶吃的现象。二那么因为主观认识的偏差，将考核下属的权力私有化脱离了职位和工作，当作是个人权力，根据个人的好恶判断下属的工作绩效和表现。“因此考核者主观色彩浓厚一定程度上会使考核结果出现偏差而有失公平公正，而且还极易形成被考核
9、者为了得到一个好的等次而投机取巧的不良风气。再者，在考核开始以前对考核者没有进行专业的培训。他们的考核技能不高，责任心和正义感不是很强，对考评工作缺乏正确认识。考评主体的低素质一定程度上会严重影响到考评结果的质量，无法实现考评所要求的公正、客观，也降低了考评的整体效果。我国公务员法还没有实施考评责任制，在现实考核操作中，局部领导对公务员考评工作重视程度不够，没有把考核置于战略位置在考评工作中，结果导致了考核结果的主观随意性，有的领导干部因不愿意得罪人而不敢坚持原那么，不敢坚持标准;有的甚至自己想获得优秀等次，或希望将与自己亲近的人评为优秀，因此不想按原那么按标准办。公务员考评主体责任不清、失职
10、失误后无法追究，也引发了一些单位和部门对考评工作认识不够，宣传不力，局部公务员对量化考评政策缺乏足够的了解，缺乏参与意识。(二)考核重结果轻程序考核程序，按照我国公务员法规定:先由个人总结，再由主管领导人在听取群众意见的根底上写出评语、提出考核等次的意见，经考核委员会或考核小组审核后，由部门负责人确定等次将考核结果以书面形式通知被考核人。而实际操作中，许多部门、单位对考核程序并不重视，有的在对考核结果反响时，只反映考核等次;有的只反映领导的评语，有的甚至不反响。在考核结果反响调查中，仍有29.2%公务员不清楚自己的考核结果。从鼓励角度来看，如员工根本无法知晓自己的绩效等级，那么绩效评估将不具有
11、鼓励作用。调查数据显示，相当一局部公职人员根本没有时机和直接领导进行绩效面谈，看来，大多数的公职人员并不知晓自己获得绩效等级的原因，更不清楚自己需要哪些改良。3而且在考核结束时，档案入档经常发生考核表格缺项，无本人签署意见，填写潦草等现象。不少机关单位从领导干部到一般公务员，对实施公务员考核制度已缺乏热情。总感到考核工作除了确定几个优秀等次以外，没有多少实际意义。因此，考核工作往往图形式、走过场，甚至采取了优秀等次“轮流坐庄，的方式。考核结果反响调查公务员绩效面谈调查(三)重年度考核轻平时考核考评是一种连续的管理过程，因而必须定期化、制度化。考评既是对公务员能力、工作绩效、工作态度的评价，也是
12、对他们未来行为表现的一种预测，因此只有程序化、制度化地进行考评，才能真正了解公务员的潜能，发现组织中的问题，从而有利于组织的有效管理，提高组织的效能。国家人事部1994年3月8日就发文规定:“年度考核以平时考核为根底，要健全平时考核制度，由工作人员如实填写平时工作记录，为年度考核提供依据。我国现行公务员法第34条规定:公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为根底。考核工作的管理日常性和根底性，决定了必须注意平时考核。但在考核的实践操作中，平时考核还是我国公务员考核制度的软肋，不少部门没有实行平时考核，或者平时考核与年度考核的关系没有明确。这种只重视年度考核而无视平时考核的情况比
13、拟普遍，甚至不看工作好坏，一律按部门、按比例四舍五入分配优秀等次，致使公务员考核结果不准确、不真实。此种行为使年度考评缺乏准确的客观依据，降低考评的“效度与“信度。二、公务员考核的内容、方法和程序(一)考核的方式简单化考核方法，是指根据法定的考核要素和标准对公务员进行考核的方式，是评价公务员的手段。公务员法第三十四条规定:公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为根底。但这通常情况下只能解决正常考核，而在实践中，确实更有实际意义的特殊事项考核的存在致使上述方式难以应付，如录用考核、调任考核、晋升考核、任期考核、专项特殊考核。所以还应增加专项特殊考核等种类。4此外，考察方法较为单一
14、。除个别谈话、自述、民主测评以外，其他一些行之有效的方法如情景模拟法5、心理测试法等还没有被广泛采取。而仅凭上述几种简单的考核方法又往往难以获得真实、科学的信息。难以到达理想的考核效果。(二)考核内容和标准仍需细化2006年1月1日起施行中华人民共和国公务员法第五章第三十三条规定:对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。公务员考核标准确实立应该科学、合理，应以其职位职责和所承当的工作任务为依据，对不同岗位职责及工作任务的公务员，其考核标准也应有所区别。事实上，由于公务员制度建设刚刚起步，且受到传统干部人事制度的影响，就目前而言，公务员制度对公务员考核
15、标准的规定还显得过于笼统。虽然国家公务员考核实施细那么对公务员的考核标准作了进一步的解释和说明，但是“由于工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者无所适从。6再者，我国政府部门由于历史和现实的种种原因，对工作岗位缺乏科学的工作分析和明晰的岗位说明书。由于缺少这些前期根本工作，无法对绩效评估目标作出界定，在工作岗位和职位说明书根底上形成的绩效考核表就缺乏相应的信度和效度。客观公正、注重实绩是公务员考核制度的根本原那么，而这种较笼统、不细化的考核，不仅违背了考核的目的和原那么，达不到考核的效果，而且也使考核失去了严肃性，阳氏了公务员参与考核的热情。(三)考核方法偏于定性进
16、行定性考核，是对工作人员素质、职能和绩效进行评价。它注重“质，的方面，而不是“量，的方面。而定量考核，那么通过一定数字量度显示工作人员的功能特质。虽然公务员考核强调应采取定性和定量相结合的方法，但考核标准的设计过于笼统，加之考核技术方法的限制，使得公务员考核实践中定性考核较为容易，而定量考核的实施较为困难。以至“一些单位缺乏考核公务员的量化测评指标体系，而即使在已经制定了公务员考核量化指标体系的单位或部门中，实际考核时仍然多采用定性的方法，对公务员的评价依然是公式化、概念化、简单化。7从另一方面来讲，定性考核一般都是建立在经验、感觉和印象的根底上，受考核人员素质、情绪影响较大、信息量小、准确性差、容易造成考核上带有相当的主观性和随意性。因此，科学合理的定性考核，必须以定量为客观根底。然而，在实际考核过程中，由于缺乏明确的考核标准，定性分析往往掩盖机关