1、CITIZEN AND LAW 2022.12法治政府视阈下财政事权划分标准的构建及适用一、问题的提出党的十九大将法治政府建设纳入国家制度建设和治理体系、治理能力现代化建设之中。依法规范行政权力，是全面建设法治政府的关键。权责法定是建设法治政府的重要目标，亦是规范行政权力的重要抓手。具言之，要用法治给行政权力定规矩、划界限，推进各级政府事权规范化、法律化。财政事权是政府事权的重要组成，是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和文/王奋飞财政事权划分标准的确定是破解当前财政事权划分不清、收放随意等问题的关键，也是我国实现政府间财政事权划分法治化、规范化的重要环节。然而我国宪法和政策性
2、文件关于标准的规定失于抽象、原则，故有必要在此基础上加以细化，以应对实践中事权划分越位、缺位、同构等问题。职责，兼具资源（钱）和权力（权）的双重属性。财政事权划分的实质是政府间财政资源的分配。在税收国家，财政资源具有稀缺性，国家在通过财政工具对权力以及权力背后的资源进行分配的时候，必然研究理论Theory33公民与法 2022.12需要依据一定的标准、原则或者法则，这也形成了制度构建上必须严肃对待的问题。财政划分标准因其规则性、一般性、重复适用性等特征，与法治化的内核相契合，可作为推进财政事权划分法治化的重要抓手。国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见国发 2016 49
3、号（下文简称 49 号文）指出：“逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化，让行政权力在法律和制度的框架内运行，加快推进依法治国、依法行政。”然而，我国宪法和政策性文件中缺乏对财政事权划分标准的细化规定，财政事权划分实践亦未遵循一定的标准。具言之，宪法第三条规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，该条又称“两个积极性”原则，是央地事权划分的宪法依据。然而，“两个积极性”原则因其抽象性和政策性指导央地财政事权划分难免落入“划分不清、权责不明”的窠臼，使我国财政事权划分陷入“一放就活，一活就乱，一乱就收，一收又死”的怪圈。各级政
4、府间由于缺乏明确的财政事权划分标准，导致各级政府财政事权划分的混乱，越位、缺位现象非常常见，成为法治政府建设的重要阻碍。鉴于财政事权划分标准的重要性和我国标准缺失的现状，在新阶段确立财政事权划分标准的理论体系和适用路径亟不可待。二、财政事权划分标准的构建刘尚希认为，央地事权调整很复杂，要从国家治理的有效性出发，在事权划分标准上达成共识；如果没有共识，就事论事去划分，会陷入“讨价还价”的纷争里。故从国家治理的高度构建财政事权划分标准的理论体系至关重要。（一）市场优先标准建设法治政府，关键在于深化行政体制改革，加快政府职能转变，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。故政府财政事权的划分也应确立市场
5、优先标准。市场优先标准源于经济法上的市场优先原则，是谦抑干预理念在经济法基本原则领域的映射。但是市场配置资源并非万能，在公共物品、公平分配、外部性等方面市场存在失灵，需要政府配置加以弥补，因为资源配置的目标不仅是效率，公平和正义等价值同样重要。因此，政府财政事权的范围设定应遵循“剩余原则”，即“市场配置所不及，政府配置之起始”。（二）影响范围标准我国 2016 年 关于推进中央与地方财政事权与支出责任划分改革的指导意见 指出，财政事权划分以受益范围为主。理论研究Theory笔者认为“影响范围”的提法较之“受益范围”更为全面。“受益”只涵盖政府事权的正面效应，而忽视了外部效应。虽然政府事权主要通
6、过行政给付的方式使公民获益，但是事权的负面效应也广泛存在。如政府兴建基础设施和跨区域工程所带来的环境污染和生态破坏。影响范围标准能够实现成本和收益相一致，对地方政府履行事权产生激励，有利于事权履行的效率。该项标准的法理基础在于权、责、利相一致，经济基础在于公共产品分层理论。影响范围标准要求根据事权所对应事务的影响范围确定相应的事权主体，影响范围覆盖全国的事务由中央负责，覆盖地区的事务由地方负责，跨省（区、市）的事务由中央与地方共同负责。（三）政府能力标准以影响范围标准指导财政事权划分具有理论上的正当性。然而，一个国家财政的发展从来不是沿着预定的理论逻辑推进的，而是受制于现实环境。实践中，在将财
7、政事权赋予一级政府时，应确定这级政府拥有履行能力，如此才能使事权从应然走向实然。此外，事权划分标准终究是要上升到法律层面进行实施的，其实效性直接影响了法律的权威性。故标准的确定不仅要解决应该怎么划分的问题，还要34CITIZEN AND LAW 2022.12解决划分实效的问题。就如法律从不给人课以不能履行的义务，事权划分亦然，政府能力标准由此而来。政府能力标准即政府承担财政事权的内容应与其自身能力相匹配，该标准的理论基础在于功能最适理论。即根据地方之人口、经济特性及实力、历史背景等因素，再配合不同性质事务的不同需求综合考量，得到事务之应属地方或中央掌理方能达到“尽可能正确”之境地的结论。政府
8、能力范围广泛，主要包括财权财力、政府获取信息的能力等。三、财政事权划分标准的适用财政事权划分标准只有在实践应用中才能得以体现。财政事权划分标准的实践展开主要包括标准生成和适用两个环节，下文将分别展开论述。（一）财政事权划分标准的生成机制（1）法律制定和解释主体：全国人大及其常委会财政事权划分标准的确定直接影响着政府权力、义务、责任的配置，而这是法律调整的核心内容，故财政事权划分标准应以宪法、法律的形式加以确定。宪法第五十七条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”全国人大作为最高国家权力机关，财政事权划分是一国国家结构的重要组成部分，由最高国家权力机关全国人大规定能保障一国
9、的统一和稳定。此外，宪法第六十二条第三款还规定：“全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”即全国人大享有与国家机构相关的立法权，而财政事权划分标准作为国家机构的重要要素，其立法权归全国人大是题中之义。由于法律规定的抽象性和具体事权的复杂性，尽管宪法、法律依据一定的标准对央地事权进行原则性或列举性规定，但在适用中仍需对法律的规定进行解释。如我国财政事权划分标准的探讨多围绕宪法第三条第四款“两个积极性”的规定进行解释。随着我国事权划分法治化的推进，标准适用的过程将转变为对事权划分法律的解释，而全国人大及其常委会作为法律解释机关，未来应成为财政事权划分标准适用的主体。然由于全国人
10、大常委会的法律解释具有与法律同等的效力，故全国人大常委会对财政事权划分标准的解释兼具法律制定和法律适用双重含义。（2）法律适用主体：国务院徒法不足以自行。法律只有在适用中才能发挥其效力。宪法第八十九条第四款规定国务院行使下列职权：统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。财政事权的划分和行使虽需要财政资源（财政事权的特征），但仍需依赖行政权的划分和行使。故国务院作为行政职权的划分主体在财政事权划分标准适用中有一席之地。国务院 2016 年第49 号文规定：“坚持财政事权由中央决定。在完善中央决策、地方执行的机制基础上，明确中央在财政事权
11、确认和划分上的决定权。”然而“中央”一词究竟指代哪些机关呢？我国宪法第三条第四款规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。基于条款的前后部分保持统一的语法，中央即中央国家机构。宪法第三章国家机构中，中央国家机构包括全国人民代表大会、主席、国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院，纵观宪法关于各机构职权的规定，仅宪法第八十九条规定国务院具有行政职权的划分权，与财政事权划分最为密切，而其他中央机构则并无此类权限。（二）财政事权划分标准的适用机制1.财政事权划分标准的适用序位财政事权划分标准包括市场优先、影响范围、政府能力
12、这三个标准，分别是基于不同的价值理念引申出的，如市场优先标准基于自由的价值研究理论Theory35公民与法 2022.12理念，旨在防范政府事权的过度扩张对公民权利造成的损害；影响范围标准基于民主、效率的价值理念，意在保障公民对最接近事务之自主管理、负责以及财政事权履行的效率；政府能力标准基于公平和效率的价值理念，旨在保障公民权利的平等享有以及政府履行事权的效率。由于不同标准背后的价值理念不同，故标准适用中存在冲突在所难免。市场优先标准是确定政府财政事权范围的标准，是事权划分的前提，故该标准的适用应居于首位。影响范围标准是实现政府权责一致的重要标准，地位次之。政府能力标准具有可变性，且可以通过
13、财政转移支付加以弥补，故该标准最次。市场优先标准的首位性是由事权的来源及目的所决定的。政府事权的行使是履行职能的必要，而政府职能则是弥补市场缺陷。故政府只有在市场供给公共产品或服务失灵的领域方才履行职能，行使相应的事权。即政府事权范围确定遵循市场优先原则。然而财政事权划分实践中，三种标准的适用密切相关，并非相互排斥，更多情况下，三种标准是综合考量的，只是其所占比重不同而已，该方面并无绝对性，需要国务院在法规下行使自由裁量权。要想事先用一个准确而又全面的方法把分享主权的两个政府的权限划分开来，那是不可能的。谁能预见一个国家的一切生活细节呢？2.标准在事权划分调整中的适用肯尼思 惠尔认为，在财政联
14、邦体制中，财政事权划分的最终解决方案是不存在的，可行的方案只能是根据条件的变化对其进行适时调试。49号文从顶层设计的高度指出：“建立财政事权划分动态调整机制。”但是财政事权划分的重要性决定了此种调整并非任意的，仍应遵循其划分标准。在财政事权划分标准入法以后，标准在事权划分调整中的适用主要通过限定政府财政事权调整的裁量权以及追究事权调整违反标准的法律责任来体现，以此保障财政事权划分的规范性和稳定性。具言之，市场优先标准限制了政府事权扩张对市场的过度干预；影响范围标准限制了上级政府将自身事务下放地方的事权调整；政府能力标准则成为政府事权划分调整的弥合渠道，即事权划分调整后，若地方政府的财权、财力不
15、足以因应调整后的事权，上级政府应对事权调整给地方政府带来的额外支出进行财政转移支付。3.标准在事权划分争议中的适用理论研究Theory不同层级政府管辖区域不同，其代表的种种利益并不全然一致，发生冲突在所难免。权力者，乃权衡、确认和保障利益分配关系之力也。财政事权作为公权力，其划分直接关涉政府利益分配，故政府利益冲突时常以财政事权划分争议的形式展现。法律作为定分止争的重要利器，当财政事权划分标准以宪法、法律、法规等形式生成之时，运用财政事权划分法规解决争议的过程内在地涵盖了标准在争议解决中的适用。结语政府财政事权划分关系到法治政府的建设以及国家治理大局，现今各方面的改革都充斥了财政事权划分的影子。鉴于财政事权划分的重要性，我国应从国家治理有效性的高度确立财政事权划分的标准，并以法治的形式加以体现以指导财政事权划分实践。市场优先标准、影响范围标准、政府能力标准既兼顾了央地财政事权划分的效率性尤体现了财政事权划分的公平理念，应作为我国财政事权划分的标准予以确定，以政策性文件、宪法、法律、法规等形式加以体现，使财政事权划分标准的法治化构成我国法治政府建设的重要一环。（作者为河南工程学院讲师）(编辑/周晓伟）36