1、36专项债投资领域扩围与县域农业经济发展专项债投资领域扩围与县域农业经济发展专项债投资领域扩围与县域农业经济发展孙浩刘蓝予毛捷内容提要：伴随地方政府专项债投资领域扩围，农业领域专项债应运而生，成为中国现代农业基础设施建设筹集资金的重要政策工具。本文通过构造 20132020 年中国 284 个城市（包含直辖市和地级市）下辖的 1615 个县级行政单位的面板数据，并手工整理了农业领域专项债的项目微观数据，实证分析了农业领域专项债对县域农业经济发展的影响。研究表明，农业领域专项债显著促进了县域农业经济发展，上述结论通过了平行趋势检验，并在考虑处理组非随机分布的影响、更换核心解释变量、调整处理组样本
2、、考虑异质性处理效应导致的“负权重”问题后仍保持稳健。通过进一步的异质性分析发现，农业领域专项债的新增项目相比较于接续项目对县域农业经济发展的促进作用更突出，而地形平坦和乡村数字化是有利于农业领域专项债政策效能更好发挥的两个重要因素。本文的发现为发挥好专项债作用，促进积极财政政策加力提效提供了科学依据。关键词：农业经济乡村振兴专项债投资领域扩围中图分类号：F810.2；F832.0文献标识码：A文章编号：1003-2878（2022）11-0036-17一、引言党的二十大从全面推进乡村振兴战略的高度，为深化农业发展和建设农业强国做了顶层设计，包括统筹乡村基础设施和公共服务布局、强化农业科技与装
3、备支持等。然而，长期以来中国农村发展存在普遍而持续的资金供求缺口（行伟波和张思敏，2021），农业基础设施的公共投资和社会投资均呈现出增长乏力的态势（王定祥和刘娟，2019），不利于乡村振兴战略和农业强国建设任务的顺利开展。近年来，地方政府专项债券已成为我国政府落实积极财政政策的重要抓手，是实现国民经济“跨周期调节”的有力政策工具，在补短板、调结构、稳投资等方面发挥了关键作用，也是筹集基础设作者简介：孙浩，对外经济贸易大学国际经济贸易学院博士研究生，电子邮箱：。刘蓝予，北京大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院助理教授，电子邮箱：。毛捷（通讯作者），对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授、博
4、士生导师，电子邮箱：。基金项目：国家社会科学基金重大项目“新时代下地方政府债务风险的新特征与监管研究”（18ZDA097）。DOI:10.19477/ki.11-1077/f.2022.11.010372022 年第 11 期施建设资金的重要来源。2019 年 9 月召开的国务院常务会议决定扩大专项债投资领域（以下统称为专项债投资领域扩围），农业领域专项债应运而生。截至 2020 年年末，根据本文整理识别，全国共有 950 个县（市、区）得到农业领域专项债的资金支持，农业领域专项债投资规模超过 1900 亿元，资助农业农村建设项目 1764 个，项目规划总投资超过 8000 亿元，支持农业发展
5、成为专项债投资的一片热土。农业领域的专项债投资有助于发挥财政的杠杆作用，成为新发展阶段引导社会资本参与乡村振兴的重要创新性政策工具。但是，由于存在前期工作准备不足以及资金使用有纰漏，专项债出现了“资金等项目”、未能及时形成“实物工作量”等问题，影响了专项债作为新型融资工具发挥其应有的积极效能（毛捷和孙浩，2022）。而且农业领域的投资项目往往建设周期长、投资规模大，涉及的利益相关方较多，在融资、建设和运营各阶段都面临不少困难和挑战。农业领域的专项债投资是否能有效推动县域农业经济发展，是一个亟待研究的重要问题。由于专项债起步较晚，样本观测期短、数据颗粒度比较粗，有关专项债的国内研究尚处于起步阶段
6、。专项债现有研究主要包括以下几方面：第一，专项债的特征总结、问题归纳与政策建议。赵全厚等（2021）发现我国专项债存在项目预期收益高估、运营成本低估、收支流动性错配等风险，并从项目筛选、存续期管理以及规范项目融资平衡方案等维度提出了相关政策建议。温来成和徐磊（2021）以 2019 年地方政府专项债券为样本，构建了专项债券定价模型，发现项目管理差异和信息披露差异可能会影响专项债券的定价，并建议继续完善信息披露制度和项目管理系统，构建以国债价格为指导、项目收益为主要标的、地方政府主体信用为参考的价格形成机制。吉富星（2020）认为，由于项目现金流受到宏观市场环境和市场主体行为等方面的不确定因素影
7、响，专项债绩效评价较为复杂，可从完善政府债务管理制度、增强信息对称、加强激励约束等角度优化专项债绩效管理的制度环境。第二，专项债如何与其他投融资工具协同的研究。郑良海（2020）认为，专项债与 PPP（政府和社会资本合作）的有效结合有利于城镇化发展过程中政府提供公共产品。徐军伟等（2020）认为，来自产权、预算、法规、政府与市场关系等方面的诸多因素会影响专项债券与 PPP 的融合发展。第三，专项债的经济社会效益和风险测度。崔智星（2021）等利用20152019年省级面板数据，实证分析了专项债与经济增长的关系，发现专项债不仅能通过公共投资直接促进经济增长，还能通过吸引民间投资间接拉动经济增长。
8、闫衍等（2019）发现，专项债对基建投资的撬动乘数约为 1.62.5，专项债的加速发行有助于稳增长。田美玉和周楚茜（2021）利用三阶段 DEA 模型及 Malmquist 指数模型，测算了专项债的支出效率，发现专项债支出效率呈现先上升后下降并逐步稳定的趋势。刘瑶等（2022）认为，包括专项债在内的地方政府债务的增长在一定程度上扩大了银行信用利差。总体上，目前我国关于专项债的研究以定性分析为主，缺乏深入的定量研究。少数文献使用了省级面板数据进行实证分析，研究结论的解释力相对较弱，研究视角也相对单一。专项债如何影响本文正文涉及到的农业领域专项债相关统计信息均基于企业预警通提供的专项债项目数据整理
9、测算得出。本文将农业农村、农林水利、乡村振兴三类专项债项目认定为农业领域专项债项目。为符合专项债投资领域扩围与县域农业经济发展的题意，本文研究对象限定于区县级农业领域专项债项目。38专项债投资领域扩围与县域农业经济发展农业经济发展，尚未有深入研究。本文构造了 20132020 年包含中国 284 个城市（含直辖市和地级市）下辖的 1615 个县级行政单位的面板数据，并手工整理了农业领域专项债投资的项目微观数据，对农业领域专项债投资如何影响县域农业经济发展进行实证研究。本文是国内较早结合专项债项目微观数据和县级面板数据对专项债政策效能予以定量分析的研究，丰富了地方政府专项债社会经济效益领域的相关
10、研究成果，为借助专项债促进积极财政政策加力提效、完善农业领域公益性项目的投资和管理制度提供了依据。二、政策背景与研究假说（一）政策背景1.专项债投资领域的扩围1.专项债投资领域的扩围专项债券是由省级政府发行的，为有一定收益的公益性项目筹集资金，以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的债券（以下统称为专项债）。2015 年开始实施的新预算法（中华人民共和国预算法（2014 年修正）正式赋予地方政府发债权，专项债和一般债一起成为地方政府依法举债的政策工具。根据新预算法的规定，地方政府通过发行债券举借的债务资金均应用于资本性支出。然而，初期发行的一般债和专项债主要用于置换 2014 年之前地
11、方政府通过融资平台等积累的存量债务。2015 年，国务院决定利用三年左右的过渡期，通过发行地方政府债券对地方政府存量债务予以置换，当年先后三批下达置换债券额度共计 3.2 万亿元。2016 年、2017 年各有 4.88万亿元、2.77 万亿元地方政府债券资金用于置换存量债务。2015 年至 2017 年，地方政府发行的专项债用于置换存量债务分别占当年专项债总发行额的 90.2%、83.9%和 60.2%。可见，这一阶段专项债的资金用途集中于存量债务置换，对投资的拉动作用比较有限。2017 年至 2018 年，财政部、原国土资源部颁布地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）（财预201762
12、号），财政部、交通运输部颁布地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）（财预201797 号）以及财政部、住房城乡建设部颁布试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法（财预201828 号）等一系列政策文件，在土地储备、收费公路和棚户区改造等领域开展试点，探索发行“项目收益专项债”。专项债的投资领域得到了拓展，但仍集中于收益模式比较成熟的少数几个领域。参见地方政府专项债券发行管理办法（财库202043 号）。参见关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见（财预2015225 号）。资料来源：财政部有关负责人就政府债务问题答记者问，详见 http:/ 2017 年财政收支情况新闻发布会实录，详见 h
13、ttp:/ 20152017年间置换债券的具体发行额。本文依据信息公开平台公布的 20152017 年间地方政府专项债券总发行额与地方政府专项债券新发行额的差值得到地方政府置换专项债券的发行额。392022 年第 11 期2019 年以来，专项债投资领域持续扩围成为我国完善地方政府债务管理制度的一个重要突破口。2019 年 9 月召开的国务院常务会议决定扩大专项债的使用范围，专项债券资金可用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利项目，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，以及水电气热等市政和产
14、业园区基础设施。随着专项债投资领域的大幅扩围，一系列立足国情、省情的项目收益专项债品种不断涌现。新冠肺炎疫情爆发后，专项债提速放量发行，专项债投资领域持续优化。2020 年，专项债重点支持交通基础设施等重点领域，以及“两新一重”、城镇老旧小区改造、公共卫生设施建设等重大项目。2021 年，财政部发布 关于梳理 2021 年新增专项债券项目资金需求的通知（财办预 2021 29 号），规定新增专项债重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域。2022 年 10 月，国家改革发展委发布关于盘活地方政府专项债
15、务限额存量做好专项债券项目有关工作的通知（发改投资20221440 号），将新能源项目和新型基础设施纳入专项债投资范围，专项债投资范围从九大领域进一步扩容到十一大领域。2.专项债支持农业农村发展2.专项债支持农业农村发展伴随 2019 年专项债投资领域的扩围，农业领域专项债应运而生。之后，在历年专项债投资领域的调整中，农业公益性基础设施均被认定为当年新增专项债的重点投资对象。同时，一系列指导文件陆续出台，引导专项债资金支持农业经济高质量发展。2019 年 2 月发布的中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见指出地方政府要夯实农业基础，保障重要农产品有效供给，加强资金整
16、合，创新投融资模式，建立能有效支持农业发展的多元筹资机制。2019 年 11 月，国务院办公厅发布切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见（国办发201950 号），再次鼓励农业生产部门创新投融资模式。文件还指出，要发挥政府投入的引导和撬动作用，鼓励地方政府在债务限额内发行债券支持符合条件的高标准农田建设。2020 年 7 月，中央农村工作领导办公室等制定和发布关于扩大农业农村有效投资 加快补上“三农”领域突出短板的意见（中农发202010 号），明确指出要扩大用于农业农村发展的地方政府债券规模，要求各级地方政府通过发行专项债，增加用于农业农村发展的资金投入，加大对农业农村基础设施等重大项目的支持力度，重点支持符合专项债发行使用条件的高标准农田、农产品仓储保鲜冷链物流等现代农业设施、农村人居环境整治、乡镇污水治理等政府投资项目建设。2021 年 1 月，中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见要求各级政府强化农业农村优先发展投入保障，支持地方政府发行一般债和专项债用于现代农业设施建设和乡村建设行动，制定出台操作指引，做好高质量项目储备工作。（二）研究假说