1、-87 -【农民问题】农业经济 2023/2返乡入乡创业高质量发展实践探索*以大连市为例谢素艳 摘 要：返乡入乡创业是推进农业供给侧结构性改革、发展现代农业、强化乡村振兴人才支持、落实就业优先政策、保障农民增收的重要举措。文章结合实地调研，针对返乡入乡创业面临的主要问题，提出完善相关政策、创新金融扶持、优化创业环境、加强创业培训等对策建议，推动返乡入乡创业高质量发展。关键词：返乡入乡；创业；高质量发展2020 年 1 月 19 日，国家发展改革委、教育部、科技部等 19 个部门和单位印发关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见，提出进一步完善体制机制、创新政策扶持、强化服务保障，持续优化创业环境、
2、降低创业成本、提升创业带动就业能力，推动返乡入乡创业高质量发展。2020 年 6 月和7 月，农业农村部、国家发展改革委等多部门相继出台 关于深入实施农村创新创业带头人培育行动的意见全国乡村产业发展规划（2020-2025 年），提出以乡情感召、政策吸引、事业凝聚，引导有资金积累、技术专长、市场信息和经营头脑的返乡农民工在农村创新创业；营造引得进、留得住、干得好的乡村营商环境，引导大中专毕业生、退役军人、科技人员等入乡创业。2022 年 1 月 25 日，农业农村部印发“十四五”农业农村人才队伍建设发展规划通知，提出坚持促进人才下乡、促进人才返乡、促进人才兴乡，引导激励人才到基层一线开展服务，
3、为人才返乡干事创业提供系统性支持服务，吸引各类人才在乡村振兴中建功立业，到2025 年，返乡入乡创业人员超过 1500 万人，其中农村创业带头人 100 万人。截至 2021 年底，我国返乡入乡创业人员达 1120 万人，比 2020 年增加 110 万人。创业产业业态越来越丰富，特色农产品加工、休闲农业、农事体验、电商直播等日益兴旺。创业主体带动农民致富作用越来越强大，据测算平均每个双创主体能带动 6.5 个农民就业。1一、返乡入乡创业含义及作用返乡入乡创业包括返乡和入乡两种情况2。返乡创业主要是我国农村劳动力转移中，到经济发达地区、大中城市打工的农民工带着技术、项目、资金、营销渠道，怀着乡
4、村情感，回到家乡创业，带动村民就业。农民工返乡创业是实施乡村振兴战略的一个重要途径，是促进稳就业和保障农民增收的重要内容。入乡创业主要是城市里接受过高等教育，具有丰富文化知识和学习能力，具有先进经营理念和发展模式的有经济能力、有创业意愿的科技、管理人才，企业家，高校毕业生，退伍军人等进入乡村创新创业。返乡入乡创业有利于将现代科技、先进的生产方式和经营理念引入农业，提高农业质量效益和竞争力；有利于发展新产业新业态新模式，推动农村一二三产业融合发展，据统计返乡入乡创业项目中，60%以上具有创新因素，55%运用信息技术，80%以上属于一二三产业融合类型；有利于激活各类城乡生产资源要素，促使城乡要素双
5、向流动和平等交换；有利于带动农村劳动力就地就近转移就业，解决农村劳动力外流造成的有效劳动力不足和老人、妇女、儿童留守问题，据监测一个返乡入乡创业项目平均长期雇佣 6 人左右、季节性短期用工 16 人左右3。返乡入乡人员中，从事规模种养、特色种养、育苗育种或领办合办农民合作社、家庭农场者约占 20%，创办家庭工厂、生产加工车间、小微企业，发展餐饮民宿、农产品初加工、特色工艺者约占 55%。返乡入乡创业项目规模偏小，投资 200 万元以内的项目约占 80%4。二、大连市返乡入乡创业现状及存在的主要问题随着都市型现代农业的迅猛发展和乡村振兴战略的引力、国家省市政府的政策支持，越来越多的农民工、大中专
6、毕业生、复转军人、城镇科技人员等返乡入乡创业创新。大连市已创建农村创业创新园区 32 个，吸引 3 万余人返乡入乡创业，培育农村创业创新经营主体 1932 家，举办了首届返乡入乡“十杰百优”创业创新人物命名活动，评选出 10名返乡入乡创业创新“十杰”人物、94 名返乡入乡创业创新“百优”人物、105 个返乡入乡创业创新典型。大连市国家级现代农业示范区被农业农村部办公厅授予“返乡农民工创业创新示范基地”。基金项目：辽宁省党校系统 2020 年度省（市）情重点调研课题“农村返乡、入乡创业现状、问题及对策研究”（课题编号：2020DXZX-A032）阶段研究成果。-88 -【农民问题】农业经济 20
7、23/2但是，实现返乡入乡创业高质量发展仍面临一些急需解决的问题。1.扶持政策精准性和具体落实需进一步加强。在严格落实中央和省里支持返乡入乡创业相关政策基础上，结合大连市实际情况，出台了大连市人民政府办公厅关于加快推进国家现代农业示范区建设的实施意见大连都市型现代农业发展规划纲要（2011-2020 年）大连市人民政府办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新的实施意见 等政策文件，从财政金融税收、土地流转、放宽返乡入乡创业园用电用水用地标准、加强农村基础设施建设、加强创业服务和社会保障等方面大力支持返乡入乡创业。但从落实情况来看，部分扶持政策申报程序烦琐，门槛较高，刚起步的小型创业企业难得到帮扶。税
8、收优惠、贷款贴息等时间较短。资金扶持额度低，且多是普惠性、一次性奖补，没有考虑产业类型、产品种类、投入产出比和生产周期等因素，对一些风险高、周期长的创业项目帮扶作用较弱。帮扶手段较单一，产业技术支持、产业链配套建设等方面扶持较少。政策的精准性、操作性和具体落实需进一步加强，政策宣传和跟踪服务需加强。2.针对返乡入乡创业的金融支持不足。返乡入乡创业者的资金主要来源于个人积累、家庭支持、亲戚朋友借款、合作伙伴或民间借贷。调研发现，创业者在创业初期和后续经营过程中面临的首要问题是资金问题。一部分人由于没有足够的资金积累，创业启动就遇到困难；一部分人曾在异地创业就业，有一定的积累，但在场地租赁、厂房建
9、造、设施设备购置等之后，积累资金所剩无几，企业运营时资金周转困难；一部分人在扩大生产规模、设备更新、产品创新和技术升级时遇到资金难题；也有企业由于突发事件或自然灾害等导致资金短缺。而相应的金融扶持政策落实较迟缓，与创业需求不同步，金融机构现有的贷款产品，由于手续烦琐，申请周期长，加之抵押物不足，农村信用体系不健全等，导致返乡入乡创业贷款难度较大。民间借贷利率高、风险大，初创企业、小微企业无力承担。3.乡村创业环境需进一步优化。部分乡镇村道路、公共交通、物流、水电、互联网等基础设施仍有不完善之处，社会保障、公共服务水平，环境卫生，教育、医疗条件等与城市差距仍较大。农村有知识有文化有技能的乡土人才
10、和青壮年劳动力外流严重，留守的老人、妇女文化水平、能力素质满足不了创业企业需求。部分村民观念保守，对土地流转存在顾虑，对土地流转后的用途和流转费用存在分歧，对以土地入股等新型生产合作模式不理解、不接受。个别废弃矿场、弃耕荒地在土地整合使用时原承包方不配合，漫天要价，或存在历史遗留的债务纠纷。地方政府对吸纳返乡入乡创业准备不充分，不能提供有效协助。相关部门在服务创业过程中，缺乏主动服务意识和服务热情，重审批轻监管、重管理轻服务、重收费轻指导。农村地区政策咨询、中介服务、创业孵化等生产性服务业不发达。4.返乡入乡创业者素质能力需进一步提高。创业者需要有一定的文化知识、技术技能、先进理念、创业热情、
11、实干精神和较强的沟通协调能力、学习能力、领导能力、创新能力、敏锐的市场洞察力和市场开拓能力等等。但实际上，返乡入乡创业者有的本身文化知识水平不高，企业经营管理能力不强；有的对村里的生产条件、自然资源、产业基础、周边产业发展状况等缺乏深入调研和分析，创业项目雷同，产品同质化问题严重；有的对创业地历史遗留问题不知情，纠纷难以及时处理，甚至有的创业项目因历史遗留的财务纠纷而搁置、烂尾；有的对农业生产，农产品属性、特点，储藏运输要求等知识欠缺；有的对农村人文风俗、人际关系相处方式方法等缺乏了解；等等5。另外，返乡入乡创业培训需求调研不足，培训针对性不强，培训内容覆盖面较窄，且偏于理论讲解，实用技术技能
12、培训需进一步增强。未经过系统培训和指导的返乡入乡创业者，创业前期准备不足，心理承受能力较弱，对创业产业缺乏合理规划，在经营理念、企业管理、产品研发、技术创新、市场开拓和制度建设等方面存在不适应或能力不足等问题。三、推动返乡入乡创业高质量发展的对策1.完善扶持政策，强化具体落实。一是提高政策的精准性和可操作性。针对创业产业特点和企业需求，分类、细化扶持政策，调整税费减免、贷款贴息、土地租金补贴等的额度和时限。严格落实新增建设用地指标、腾退的宅基地等优先保障返乡入乡创业需求。整合农村闲置校舍、废弃厂房等资源，以政府转租的方式，提供给返乡入乡创业人员。探索“土地超市”或“厂房超市”运行机制，鼓励企业
13、“组团”租赁。推动返乡入乡创业园区、产业集聚区、创业孵化园区等建设，节约、集约用地同时，增强创业产业集聚效应。针对前景好，带动就业能力强的返乡入乡创业项目，优先解决用地问题，加大减税比例，延长减免税费期限，帮助协调人力资源等。对依法办理工商登记注册的返乡入乡人员创办的专业合作社、家庭农场、建筑业小微作业企业等，给予返乡入乡创业扶持同时，给予小微企业扶持政策。在返乡农民工较集中的村庄建立返乡农民工创业基地，给予减免租金、基础设施配套等扶持。对入乡创业的科技人员、大中专毕业生、退伍军人等给予落户、住房租赁、子女入学等服务保障。二是加大资金扶持力度，提高资金扶持精准度。按照产业类型、投资风险、投资额
14、度、收益周期等设定不同资金扶持等级，避免“撒胡椒面”，实施更精准的帮扶。政府出资设立返乡入乡创业基金，解决创业企业暂时性资金短缺或创业失败后重启所需资金，同时做好资金使用情况监督，防止资金使用风险。三是建立持续性的政策扶持和奖励机制。在前期扶持基础上，跟踪企业经营发展过程，对运营得好的企业给予政策或资金奖励，对遇到困难的企业，给予精准的政策、金融、宣传、市场开拓等帮扶，对创业失败者给予一定的社会救助，提供免费就业指导和再次创业、就业培训。加强科技帮扶，-89 -【农民问题】农业经济 2023/2对新产品研发、上市给予特殊政策支持。支持创业企业与本地高等院校、科研院所开展合作，促进创业项目与科研
15、成果对接。2.创新金融服务，加强金融扶持。一是创新金融服务。引导金融机构适当降低返乡入乡创业贷款门槛，降低贷款利率，提高贷款额度，简化审批流程、缩短贷款时间。进一步深化农村承包地“三权分置”改革，落实承包土地的经营权用于担保融资。探索宅基地使用权、大型农机具、股权、商标、应收账款等抵（质）押贷款。二是推动政银企优势结合，加强金融产品创新。鼓励商业性、政策性、开发性、合作性等金融机构和社会资本加大对返乡入乡创业的支持力度。探索地方财政出资设立“返乡入乡创业担保基金”，加大贷款贴息支持力度。支持商业银行开辟返乡入乡创业专柜，为创业者提供便捷的贷款服务。政府通过财政补贴、税收减免等鼓励和引导商业保险
16、公司开发农业保险产品。充分发挥农担公司作用，扩大涉农担保贷款业务规模，推动农业再保险市场发展，降低信贷风险。金融机构要针对返乡入乡创业的实际需求，放宽贷款条件、创新抵押担保方式，开发不同期限、不同额度、不同担保形式的创业贷款产品，如多户联保、上缴部分贷款风险保证金等。企业要不断完善各项规章制度，树立诚信企业形象。三是建立返乡入乡创业人员个人信用信息数据库，进行动态管理，及时更新、完善。3.进一步优化返乡入乡创业环境。一是加强生产生活等基础设施建设。推进“四好农村路”建设，加强抗旱水源、小流域治理和节水改造，修缮农田水利设施，加快安全饮水工程全覆盖，提升农网供电能力和供电质量，加强互联网、快递服务网点、服务中心、仓储、物流、冷链等基础设施建设，建设现代气象为农服务体系。对村镇人居环境进行综合整治，提高秸秆，生产生活垃圾、污水、粪污等无害化处理、资源化利用比率。二是加强创业服务。降低创业门槛，简化创业登记程序，放宽经营场所登记要求，落实“一址多照”“一照多址”、集群注册。推行电子营业执照。在县乡两级政府设置返乡入乡创业指导部门或依托政务大厅设立返乡入乡创业服务窗口，提供创业服务和指导，帮助