1、2023 年 1 月 辽 宁 警 察 学 院 学 报 Jan.2023 第 1 期(总第 137 期)JOURNAL OF LIAONING POLICE COLLEGE No.1(Ser.No.137)公安 110 非警务警情分流机制研究 孙梓翔 （上海公安学院 思想政治教研部,上海 200137）摘 要：摘 要：公安 110 报警服务台是警情传递的首要媒介，是公安机关联系人民群众的重要纽带。长期以来，公安 110 报警服务台在维护社会和谐稳定等发面发挥了重要作用。随着经济社会发展，各种社会矛盾交织，非警务警情数量不断攀升，不仅加重了一线警务负担，而且影响了公安机关战斗力。通过构建公安 11
2、0 非警务警情分流机制有利于减轻基层公安负担，提高队伍战斗力，从而维护人民群众利益和构建和谐警民关系。但实践中发现，公安 110 非警务警情分流机制在组织体系、职责边界、联动机制和数据共享等方面仍有不足，为此需要做到明确主体责任，建立统一的组织体系，界定受理范围，提升分流对接效率，强化数据支撑，加快信息高效流转，实现社会联动，形成多元共治格局，以期提升公安 110 非警务警情分流机制质效。关键词：关键词：公安 110；非警务警情；分流机制 中图分类号：中图分类号：D631.4 文献标识码：文献标识码：A 文章编号：文章编号：2096-0727(2023)01-0044-05 一、前 言 收稿日
3、期：2022-10-31 作者简介：孙梓翔（1993），男，江苏南京人，讲师，硕士。研究方向：公安管理。基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金资助项目“智慧警务的法治逻辑:理论模式、制度框架与机制设计研究”（20YJC 820016）。公安 110 是社会治安状况的晴雨表,社情民意的风向标,打击违法犯罪的阵前哨。1公安 110前身被称为匪警电话，只受理刑事案件，功能较为单一。2随着 1986 年广州市公安局率先开通了 110 报警台，3全国各大中城市公安局相继建立 110 报警服务台。自此，公安 110 正式成为110 报警服务台。41991 年福建漳州 110 提出了“有警必接、有难必帮、
4、有险必救、有求必应”（下文简称“四有四必”）的承诺，这不仅得到公安部的大力推广，更受到了人民群众的积极认可。随着社会的发展与进步，“四有四必”逐渐衍化为“有事情找警察”和“万事均可解决”的符号，使得公安 110 所承诺的服务范围远远超过其能力范围。5公安 110 报警系统作为我国建立的第一个实时反应的社会公共服务体系，在其他社会公共服务体系尚不完备的情况下，基本涵盖了社会生活各个层面的诉求。当前,海量的非警务警情如潮水般涌来，公安机关面临的工作压力与日俱增，开始逐步探索各类举措来减少非警务警情。1995 年中华人民共和国人民警察法规定了人民警察的职责和权限，试图从大量非警务警情中解脱出来；20
5、03 年出台的110 报警接处警工作规则 推动了 110 报警服务台工作规范化和制度化建设；2015 年部分人大代表建议国家以立法形式实现非警务警情的分流；2016 年在湖南岳阳召开的公安部会议(简称“岳阳会议”），以基层减负为导向，明确了公安 110 报警的“七件事”；2019 年作为基层减负年，公安部发布了为公安派出所减负 10 项措施，要求加快非警务警情的分流处理；2022 年 4 月，44 孙梓翔：公安 110 非警务警情分流机制研究 国务院办公厅印发 关于推动 12345 政务服务便民热线与 110 报警服务台高效对接联动的意见，要求各地加快建立职责明晰、优势互补、科技支撑、高效便捷
6、的对接联动机制。6这都在一定程度上推动了非警务警情分流工作的有效开展。公安 110 附加了过多的非警务职能，承担了大量非警务事项，增加了一线警务工作负担。因此，进一步明确公安 110 受理报警求助职责权限范围，建立并完善公安机关与政府相关职能部门、基层社会组织的联动服务机制，推动非警务警情科学合理地分流，具有十分重要的意义。二、非警务警情的类型和特点（一）非警务警情的类型 结合公安实践,可以将非警务警情定义为：报警人提供不属于法定职责范围的咨询、非紧急帮助、恶意骚扰以及谎报警情。7求助纠纷类主要是指一些不属于公安机关受理而应该由其他政府职能部门管辖的各类求助、纠纷，如噪音污染、环境污染、土地纠
7、纷、消费纠纷、婚姻纠纷、劳资纠纷等。8无事滋扰类主要是指部分报警人将 110 报警电话等同于客服电话，用来抒发内心情感或倾诉自身烦恼；部分报警人拨打 110 报警电话纯粹为了娱乐，多次打通之后迅速挂断；还有部分精神病人、醉酒人员拨打 110，谎报杀人、放火等假警情。咨询、投诉类，是指群众对法律法规、政策和对职能部门、基层组织、物业等有关业务的咨询、投诉。如各类非公安业务的证件和手续如何办理等。信号串线类，是指由于通讯故障等原因影响，110 接警平台还经常接入一些串线电话，严重占用接警通道和警务资源。（二）非警务警情的特点 一是事关民生。非警务警情大部分与人民群众日常生活和切身利益息息相关，部分
8、问题原本可以通过双方协商或由其他职能部门解决。9二是处置困难。在专业化、精细化现代社会管理大环境下，公安机关由于法定职责限制，应专职负责刑事司法和治安管理工作，难以处置由其他职能部门分工负责的事务，导致公安机关接警处置非警事务非常困难。三是缓急并存。110 接处警工作规则第二十四条明确规定，公安机关受理求助的警情是需要紧急救援、立即救助等紧急情况，但在日常接处警工作中，很多群众在遇到困难时，不论紧急与否，一律拨打 110 电话进行求助。三、公安 110 非警务警情分流的必要性分析（一）有利于聚焦主责主业，提高战斗力 根据接处警一线实际情况，公安 110 承担了大量公共服务单位职能的咨询、调解、
9、救助、救援等业务，而当前警力不足与日益复杂的社会形势之间矛盾突出。在警力严重不足、警务资源紧缺情况下，耗费大量警务资源来处理非警务警情，挤占原本十分有限的警力资源，干扰了正常警务活动，严重影响了公安机关法定职责和核心业务有效开展。一线警务力量疲于应付各类非警务警情，一定程度上降低了队伍战斗力，难以有效应对和处置各类突发事件。推动公安 110 非警务警情分流，可以有效化解公安职能以外的非警务报警求助，让公安机关聚焦主责主业，更加专注自身法定工作职能，不断提升精准化、专业化处置水平，有效应对各类重大突发事件。（二）有利于减轻基层负担，提升警务效能 随着我国经济社会不断发展，人口流动日益加剧，社会治
10、安管控难度不断加大，而公安派出所职能不仅包括行政执法和社会管理等方面，还承担着繁重的接处警工作。这其中就包含了数量众多的非警务事项，耗费了大量警力资源。公安工作本身已十分繁重，警力普遍不足，不仅严重影响和制约了公安工作的高质量发展，而且加重了警务工作负担。因此，推动公安 110 非警务警情分流，能够最大程度地提升警务工作效能，有效减轻基层公安负担。（三）有利于联动社会资源，维护群众利益 社会生活的复杂化决定了社会分工的精细化，政府部门作为社会事务的管理者和社会秩序的维护者，具备解决社会各项事务的义务和能力。公安 110 接报警涉及民政、社保、工商、卫健等多部门的非警务警情报警，由于部分非警务警
11、情完全不属于公安机关的管辖范围，特别是非紧急求助、咨询诉求等，公安机关也没有相应的 45 辽宁警察学院学报 2023 年第 1 期 权限，难以有效解决问题。对此，推动公安 110非警务警情科学合理分流，可以有效整合社会资源，实现政府各部门科学分工与互补，推进公安110 与各服务热线的联动对接，及时为人民群众排忧解难，切实维护好群众切身利益。（四）有利于转变群众观念，构建和谐警民关系 在多年大力宣传“四有四必”的环境下，“有困难找警察”这一理念早已深入人心。在一线110 接处警过程中，公安机关经常接到群众反映噪音污染、劳资纠纷等问题。接警人员在电话中向报警人解释引导时，“过度维权”“变相维权”等
12、行为频繁发生。部分群众当诉求未到自身预期时，在事后电话回访或服务测评中选择“不满意”、直接向上级部门投诉，这不仅加剧了接处警工作的艰难处境，更是影响了和谐警民关系。为此，推动公安 110 非警务警情科学合理地分流，可以引导群众真正实现由“有困难找警察”向“有危难找警察”的理念转变，打破思维定势，构建和谐警民关系。四、公安 110 非警务警情分流面临的困境（一）组织体系仍需不断完善 政府各职能部门陆续开通了服务热线，如消费投诉电话 12315、环卫电话 12369 等，但这并未改变群众拔打 110 报警求助的窘境。由于部分群众不了解政府各相关部门的具体职责范围，对于数量众多、号码各异的热线电话难
13、以掌握，同时，各部门热线的建设情况迥异，存在接入承载量有限、拨打时间非全天候、处理权限仅限于咨询、联系、登记等问题。究其根源，还是在于尚未建立一个统一高效的组织体系，导致人民群众对公安 110 的依赖性越来越强，大量非警务警情均由公安机关善后处理。（二）职责边界仍需进一步明确 在接处警过程中，由于群众无法“教科书式”表述问题，110 接警人员在仅凭对方描述、双方沟通而无现场核实情况下就对警情和非警情进行界定，难以做到精准判断，而且现实中警情也存在转换和变化的可能。为保证紧急警情能得到及时受理，各地公安机关对接警员接听报警电话制定了时限要求，尽量压缩警情询问和记录时间，以确保线路畅通。在 110
14、 接警实践中，许多非警务警情需要接警员耐心答复，难以在短时间内与群众进行有效沟通。为兼顾接警速度和分流效果，接警员往往会面临继续耐心疏导或者结束通话推送处警的艰难选择，导致此类非警务警情分流难度大。（三）联动机制仍需不断健全 政府相关职能部门在聚焦人民群众诉求方面做出了巨大努力，在处置流程、现场操作、群众回访等方面都制定了规范和标准，但是与人民群众的更高要求上还存在一定的差距。一方面，缺乏统一的、全时段的社会性服务机制。相关政府部门的服务水平参差不齐，在实践中受工作和作息时间限制，难以做到全天候回应群众需求，直接导致非警务警情无法有效移送和流转。另一方面，相应工作制度不健全。相关政府部门对是否
15、要求派人到现场处置无明确要求、对到达现场处置和反馈的时限也无硬性规定，部分部门囿于自身专业处置力量不足、装备保障不到位等问题，处置工作无法有效开展。（四）数据共享渠道仍需不断畅通 全国各地公安 110 与政府相关部门已建立了热线对接和联动机制，最为广泛的就是公安110 与市民服务热线 12345。两个系统虽已对接联动，但尚未实现共享后续处置的数据功能。12345 平台的运转模式是其通过政务网设置单向流转平台，涉及公安类处置的诉求通过该平台流转至公安机关 110 指挥中心进行处置反馈，但公安 110 接警平台由于自身涉密性，导致非警务警情电话无法通过 12345 平台进行流转处置，需要告知报警人
16、另行拨打 12345 或 110 电话联系反应诉求，平台之间的技术壁垒严重影响了非警务警情的有效分流。五、优化公安 110 非警务警情分流机制的路径（一）明确主体责任，建立统一的组织体系 公安 110 非警务警情的有效分流需要以政府为主导，各相关部门各司其责、密切配合、有 46 孙梓翔：公安 110 非警务警情分流机制研究 序衔接，形成处置各类突发事件和群众求助的工作合力。一是明确联动主体。非警务警情分流工作涉及政府诸多部门和不同领域，应由党委政府牵头，建立由涉及各职能部门参与的组织领导体系，明确承担非警务警情联动责任的主体，即负有社会公共事务管理职责的政府部门和社会单位。紧盯各部门职责任务，协调配合各部门按照分工履职尽责。二是明晰联动责任。在将各相关政府部门和社会单位纳入处置非警务警情工作主体的基础上，要规范其处置流程和处置反馈时限，明确联动处置范围、协作责任和联动处置要求，切实为联动工作创造整体合力。三是完善监督考核。政府部门要对已经处理结束的警情，逐件回访并听取报警群众的意见和建议。政府部门也要结合群众评议情况和工作实际，定期通报处理结果至相关单位并督导其及时整改。此外，对因相关