1、 22 2023年第1期高中生综合素质评价政策研究*基于 21 省市新高考政策文本的分析刘雪君 陈 实 凌海蓉摘 要：将综合素质评价纳入高等学校招生考试体系，打破“唯分数”桎梏是新高考改革的重大突破。本研究通过构建政策工具、政策要素和政策时间三维分析框架，运用内容分析法对已发布实行新高考改革制度的 21个省市综合素质评价政策文本进行量化分析，提出以下研究展望：合理优化政策工具组合；合理创新政策要素维度的开发；进一步深化政策改革与发展。关键词：综合素质评价；新高考；政策工具；政策文本一、引言2014 年 9 月，国务院印发 关于深化考试招生制度改革的实施意见 拉开了新高考改革的序幕。与传统高考相
2、比，新高考采用的“两依据一参考”录取方式打破了“一考定终身”的分数桎梏，是我国高考制度建立以来极具历史意义的举措。其中，“两依据”指的是依据统一高考成绩和高中学业水平考试成绩，“一参考”指的是参考学生综合素质评价1。为保证这一录取方式的顺利实施，同年 12 月，教育部发布 关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见，明确各地中学以思想品德、学业水平、身心健康、艺术素养及社会实践五个方面内容为基础，基于学生年龄特征，结合当地教育教学实际，科学确定学生综合素质评价的具体内容和要求。客观记录学生的各项活动，形成档案，为高考多元录取提供重要参考2。当前，已有 21个省市宣布实行新高考改革制度且制定和
3、发布了配套政策文件贯彻落实高中学生综合素质评价。已有调查显示，由于功利化教育思维、高校招生能力不足、家庭文化社会资源不均衡等因素，高校综合素质评价录取实施仍存在诸多问题3。政策制定不代表政策价值和目标的实现，美国学者艾利森认为，“在实现政策目标的过程中，方案确定的作用只占了 10%，其余的 90%则取决于政策执行。”4政策工具是将政策目标转化为具体行动的路径和机制，是连接政策目标和政策执行的桥梁5。政策工具的选择和使用是影响政策有效执行、保障政策价值与目标实现的重要因素6。基于此，本研究从政策工具理论视角出发，对已宣布实行新高考改革试点的 21 个省市发布的高中生综合素质评刘雪君 陈 实 凌海
4、蓉：高中生综合素质评价政策研究作者简介：刘雪君，女，黑龙江大庆人，南京师范大学教育科学学院硕士研究生，主要研究方向为新高考与生涯教育（南京 210000）；陈实，男，江苏南京人，南京师范大学教育科学学院博士研究生，主要研究方向为应用心理学（南京 210000）；凌海蓉，女，江苏如皋人，南京师范大学博士研究生，南京传媒学院副教授，主要研究方向为生涯与思想政治教育、创业与就业指导（南京 210000）*基金项目：本文系黑龙江省大学生创新训练项目“新高考改革背景下高中生职业生涯规划教育研究”（项目编号：201910212138）；江苏省研究生科研与实践创新计划项目（项目编号：SJCX22_0496）
5、的阶段性成果DOI:10.16391/ki.jyks.2023.01.001 23 2023年第1期价政策文件进行梳理回顾，总结文本内容，分析文本特征，归纳现存不足，最后提出建议与展望，以期对后续更详尽的政策制定提供参考建议。二、高中生综合素质评价政策三维分析框架构建（一）X 轴：政策工具维度1964 年，科臣从经济政策中整理出 64 种政策执行工具，开启了政策工具分类研究的先河7。20 世纪 80 年代后，政策工具研究在欧美迅速发展，学界基于资源的运用、工具的强制性程度、政府干预程度和对政策目标人群的影响等建立了不同种类的系统化政策工具分类框架8-9。随后各类政策工具分类框架被广泛应用于管理
6、学、教育学等领域用以分析不同领域政策文本内容，我国应用较为广泛的是麦克唐纳尔和埃尔莫尔（McDonnell&Elmore）、施奈德和英格拉姆（Schneider&Ingram）提出的两种分类10。麦克唐纳尔和埃尔莫尔根据政策制定者对政策执行者行为的假设将政策工具分为命令工具、报酬工具、职能拓展工具、系统变革工具、劝告工具11。施奈德和英格拉姆将政策工具分为权威工具、象征和劝诫工具、激励工具、能力工具、学习工具12。汤杰、石伟平、陆正宇等整合以上两种政策分类方式，将政策工具的类型划分为权威工具、激励工具、能力工具、象征和规劝工具和系统变革工具，并对职业教育政策文本进行内容分析13-14。此种政策
7、工具分类优势在于聚焦政策制定者头脑中对政策执行者行为的假设，研究者可进一步分析这些假设是否符合事实，据此预测政策工具使用的效果与长期影响15。因此，本研究同样将政策工具类型划分为权威工具、激励工具、能力工具、象征和规劝工具、系统变革工具，并将其作为三维政策分析框架的 X 维度，不同工具类型特征和在各省市高中生综合素质评价政策文本中的操作性定义如表 1所示。表 1 政策工具的类型特征和操作性定义工具类型工具特征操作性定义权威工具政府运用自身的政治权威对政策目标对象和政策执行者的行为进行强制性规定和要求把“要求”“必须”“规划”“禁止”等内涵及相近内涵的政策条目纳入权威工具的统计中激励工具政策制定
8、者凭借正向或负向的回报或反馈诱使政策执行者和政策目标对象采取政策制定者所期望的行动将“奖罚”“授权”“投入”等内涵及相近内涵的政策条目纳入激励工具的统计中能力工具政策制定者通过向政策执行者或政策目标对象提供教育培训、相关设备或工具、有效信息、评估等，为他们更好地遵循、落实期望的价值和行动提供各方面的支持或工具将“基础设施建设”“培训”“建设电子平台”等内涵及其相近内涵的政策条目纳入能力工具的统计中象征和规劝工具政策制定者通过采取对人们价值观、信念进行引导、启发和互动等策略，促使政策执行者和政策目标对象采取相关的行动将“基本原理”“重要意义”“宣传”等内涵及相近内涵的政策条目纳入象征和规劝工具的
9、统计中系统变革工具政策制定者通过对组织机构的变革重新分配权威，以促进政策目标的更好实现将“探索”“职能转变”等内涵及相近内涵的政策条目纳入系统变革工具的统计中（二）Y 轴：政策要素维度政策工具维度的类型划分有助于从政府宏观角度理解高中生综合素质评价政策，但要更好地体现和描述政策特征，需进一步了解政策工具在各省市的具体应用情况。因此，应关注政策文本的内容要素以呈现政策的独特性及内在规律。为响应教育部发布的 关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见，新高考改革试点省市围绕思想品德、学业水平、身心健康、艺术素养及社会实践五方面内容明确各地高中生综合素质评价的开展。本研究将政策要素作为三维政策分析
10、框架的 Y 维度，包括思想品德、学业水平、身心健康、艺术素养及社会实践五种类型。（三）Z 轴：政策时间维度政策工具维度和政策要素维度分别从政府宏观刘雪君 陈 实 凌海蓉：高中生综合素质评价政策研究 24 和政策内容两方面对政策文本进行分析，新高考改革是各省市分批次进行的，先进行改革省市产生的经验会对后续改革省市造成一定影响。因此，以新高考改革批次为节点，将政策时间设置为Z轴。2014年至今，已有 21 个省市启动新高考改革。2014 年第一批启动新高考改革的省市为浙江省和上海市；2017 年北京市、天津市、山东省、海南省 4 个省市启动第二批新高考改革；2018 年河北省、辽宁省、江苏省、福建
11、省、湖北省、湖南省、广东省、重庆市 8 个省市启动第三批新高考改革；2021 年黑龙江省、吉林省、甘肃省、安徽省、江西省、贵州省、广西7个省份启动第四批新高考改革。本研究将改革批次作为三维政策分析框架的 Z 维度，包括第一批次、第二批次、第三批次和第四批次。（四）高中生综合素质评价三维政策分析框架借鉴政策工具理论，基于政策工具研究的建构主义范式16，构建由 X 轴政策工具、Y 轴政策要素和 Z轴政策时间组成的三维分析框架，如图 1 所示。图 1 新高考背景下高中生综合素质评价三维政策分析框架图三、政策文本选择及编码对各省市综合素质评价政策文件进行编号以便后续编码，并以此为样本。首先，了解本研究
12、使用的政策工具内涵并界定其操作性定义，确定政策工具维度、政策要素维度及政策时间维度的界定标准。其次，整理各省市高中生综合素质评价政策文件，确定要分析的文本数据，依照“省章节条目”的标准对政策内容进行编码，部分编码如表 2 所示，共计获得510 条编码数据。再次，依据每项政策工具的操作性定义、政策要素和政策时间的划分标准判断并确定每条编码数据政策工具、政策要素和政策时间的具体情况。最后，对三个维度进行两两交叉分析，根据数据分析结果总结现状不足。25 2023年第1期四、高中生综合素质评价政策文本分析（一）X-Y 维度的交叉分析对“政策工具政策要素”两个维度进行交叉分析便于了解政策工具在不同政策要
13、素中的应用情况，如表 3 所示。五种政策工具在各省市高中生综合素质评价政策文本中均有使用。其中，象征和规劝工具使用频率最高，占比 31.91%。说明政府主要采用对人们价值观、信念进行引导、启发和互动等策略促使政策执行者和政策目标对象采取相关的行动，具体表现为呼吁高中生综合素质评价对其发展的重要性、无形价值和内在原理。其次使用较多的是权威工具和系统变革工具，分别占比 24.42%和 20.09%。说明运用政治权威对政策目标对象和政策执行者的行为进行强制性规定和通过组织机构变革重新分配权威是政府为实现政策目标主要运用的策略，如严格规范高中生综合素质评价流程，设立主管机构，转换学校、教师、学生、家长
14、职能等。能力工具使用频率较少，占比 13.91%，说明政府应更多地提供各方面的支持。激励工具使用频率最少，占比 8.50%，说明政府应增加正向或负向的反馈从而引导政策执行者和政策目标对象采取政策制定者所期望的行动以实现政策目标。未体现以上五种政策工具的文本内容仅有 1.16%。制度发展是一个牵一发动全身的过程，新高考综合素质评价制度要发展，不能忽视制度配套措施的跟进17。在政策要素维度，政策工具的使用半数集中于五大政策要素且在不同政策要素中的应用频率相近，占比均在 9%-10%之间。其余半数政策工具的应用集中于未体现学业水平、思想品德、社会实践、艺术素养和身心健康内容的政策文本上，占比 56.
15、03%。说明各省市高中生综合素质评价政策的文本内容除了对高中生综合素质评价的五个方面进行具体的内容阐释外，还阐述了评价原则、评价实施程序与方法、组织管理等配套措施，用以确保综合素质评价方案的顺利实施。因此，各省市高中生综合素质评价政策文本整体内容分配合理均衡，便于制度的执行与发展。表 2 新高考改革各试点省市高中生综合素质评价政策文本部分文献编码省（市、自治区）章节条目编码政策工具政策要素改革批次浙江三、评价内容（二）学业水平主要考察学生各学科必修和选修课程修习情况及表现，包括必修课程学习内容和学业水平考试成绩、选修课程内容和学习成绩，以及学科特长及获奖等情况。ZJ-0-3-2象征和规劝工具学
16、业水平第一批次海南二、基本原则（一）客观性原则据实记录学生高中阶段的成长历程、客观反映学生的个性特长是建立学生综合素质评价体系的根本原则，确保对学生的评价客观、全面、具体、真实，使评价过程可信、评价结果可用。HN-0-2-1 象征和规劝工具无第二批次表 3 基于 X-Y 维度的高中生综合素质评价政策文本内容分析政策要素政策工具学业水平思想品德社会实践艺术素养身心健康未体现以上政策要素合计百分比权威工具182319171822131624.42%激励工具88877721108.50%系统变革工具131315131319326020.09%刘雪君 陈 实 凌海蓉：高中生综合素质评价政策研究 26（二）X-Z 维度的交叉分析对“政策工具改革批次”进行交叉分析，便于了解政策工具在不同改革批次中的应用情况，如表 4 所示。随着改革批次的提升，政策工具的使用频率呈现先上升后下降再上升的趋势。2017 年是“新高考元年”，浙沪两地接受了新高考改革首批试点检验。在首批和第二批新高考改革试点中发现“物理遇冷”“走班制改革”等诸多问题，2018 年本应启动第三批新高考改革试点的诸多省市宣布暂缓改革，实行新