1、城市科学文章编号 1002 2031(2022)11 0024 10DOI 10 13239/j bjsshkxy cswt 221103规划协同与地方发展路径转型规划协同与地方发展路径转型 基于“多规合一”县域试点的经济效应检验苏冬王红帅徐高峰摘要“多规合一”是建立国土空间规划体系、推进中国特色新型城镇化进程的重要抓手。通过构建覆盖 1067 个县域地区、横跨 11 年的面板数据库，应用双重差分模型并开展深度访谈，探索“多规合一”试点与经济发展间的潜在关联机制。结果发现:“多规合一”对经济增长表现出阶段性抑制作用，该作用在前 2 年尤为显著，且不受统筹模式调节;“多规合一”使高质量发展理念实
2、现了地方性传导，在县域范围内实现了对“摊大饼”式增长模式的转型;规划协同基于行政管理、用途管制、建设工程的多维探索对粗放式发展路径形成牵制。以规划协同引领地方发展路径转型可为国土空间规划改革提供借鉴，但需理性看待“试错”与“探索”并存的空间规划体系改革的阶段性特征。关键词 多规合一;规划协同;国土空间规划;高质量发展;双重差分模型(DID)中图分类号 TU9842;F299 21文献标识码 A作者简介 苏冬(1994)，女，天津市人，清华大学建筑学院城乡规划系博士研究生，荷兰代尔夫特理工大学建筑学院联合培养博士生，主要研究方向为规划管理与区域协同治理;王红帅(1992)，男，山东东营人，清华大
3、学公共管理学院助理研究员，博士，主要研究方向为发展战略与规划、区域经济发展与战略、国土空间规划;徐高峰(1989)，男，山西太原人，北京交通大学建筑与艺术学院讲师，博士，主要研究方向为区域规划与空间治理、城乡统筹与土地利用。基金项目 国家社会科学基金重大项目(20ZDA042)“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制优势的实现机制研究”。收稿日期 2022 09 11修回日期 2022 10 15一引言长期以来，我国空间规划体系在条块分割的行政体制下常常处于失灵状态，各类地方规划编制也普遍存在交叉化、分散化和碎片化的现象。国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划之间的矛盾背后
4、，充斥着府际间竞争1，不仅造成了城市资源浪费、生态环境失衡和空间管理无序等低效率发展状态，也导致规划体系的矛盾难以协调。随着国家治理能力的提高和治理理念的深入变革，强调政府内部明确分工、划分权限，以求提升政府管理与市场经济的效率，通过组织协调重塑高效的空间规划体系逐步成为趋势，整体性治理理念形成共识2。自 2004 年起，从“两规合一”“三规合一”到“四规合一”，国家在规划体系整合方面不断开展探索性工作，其核心目的在于协调经济发展与资源环境保护之间的关系。2014 年 8 月，国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部以及住房和城乡建设部等四部委联合下发关于开展市县“多规合一”试点工作的通知
5、，首次将规划改革试点工作下沉至 28 个市(县、区)，自上而下推动“多规合一”试点，将发展型规划和管控型规划融合3，成为42总第 328 期城市问题2022 年第 11 期城市科学2019 年国土空间规划改革前的规划协同雏形与初期尝试。这项工作自实施以来各试点城市已形成不同的制度设计及实践模式，为国土空间规划体制改革提供了试验基础及协同借鉴，但在实践效果评估方面尚存在争议。尽管频见有关“多规合一”拉动地方投资增长的宣传，但也有观点认为“多规合一”政策“犹如缘木求鱼”4 5，短期内难以达到协同目的6，亦有研究应用量化手段发现该政策显著控制了城市蔓延7。既有对规划政策与经济发展关系的研究主要证实了
6、都市圈规划、城乡规划等发展型规划对经济增长的促进作用8 9 以及管制型空间规划对经济的抑制作用10。由于“多规合一”兼具经济发展和资源规制功能11，其对经济发展的作用存在竞争性解释:一方面，从政府市场关系的视角出发，“多规合一”政策对经济增长的促进动力主要源于实行该政策带来的简政放权效应和治理转变效应12 14，这两种效应可以通过激发地方市场主体的能动性来释放市场活力15;另一方面，其对试点地区经济增长也存在潜在的抑制作用，这源于权力集中和政府对空间管控能力的增强所带来的其他效率损失16 17。从公共政策的视角来看，2014 年的试点工作既是国家推进规划协同工作的初期尝试，也是一项国家统一开展
7、的有关公共政策的地方试验。因此，值得关心的问题是，以“多规合一”改革为代表的规划协同尝试是否表现出了与地区经济增长之间的关联?二者的关联机制是什么?本文以 2014 年国家部委发起的“多规合一”政策试点为例，通过构建覆盖 1067 个县域地区、横跨 11 年的面板数据库，应用双重差分模型(Difference in Differences，DID)来估计试点政策对地方经济发展的影响，在此基础上开展访谈调查和专家座谈会，探索规划协同与经济发展之间的潜在关联机制。二研究设计2014 年，国家四部委在福建省厦门市(地级市)、辽宁省大连市旅顺口区(地级市市辖区)、江苏省句容市(县级市)、山东省淄博市桓
8、台县(县)等全国 18 个省份的 28 个市、县启动了“多规合一”试点工作，自上而下探索可复制推广的市县规划协同改革模式。本文的核心研究工作是以这些试点对象为实验组，观察试点地区与非试点地区政策效应的不同。因此，本文本质上是一个政策评估研究。基于准自然实验原理，本文设计了双重差分模型来估计“多规合一”试点政策对于地方经济发展的影响。同时，为探索现阶段“多规合一”改革与地方经济发展之间的关联结果何以存在，本文采用案例调查法补充相应的机制探索。1 数据来源根据前述有关规划协同对经济发展的竞争性解释，本文提出以下假设:以“多规合一”试点为代表的规划协同工作对试点地区的经济发展存在影响。本文总体设计思
9、路是将 2014 年“多规合一”试点工作中所有试点行政区作为实验组数据，以省内同行政类型的其他行政区作为对照组数据。为确保实验结果的信度和效度，本文将分析单元统一为县级行政区(主要包括市辖区、县级市、县、自治县)，并将 20072017 年间存在合并、拆分、改制、更名前后的单元均纳入观察范围。除去没有独立统计资料的区县，共确定试点市、县所涵盖的 64 个县级行政区作为实验组样本，试点单位所在省的其他 1003 个县级行政区作为对照组样本。本文数据主要来源于 20072017 年国家统计局、相关部委的统计年报资料以及各省份年鉴。依据年度数据的完整度，对涉及合并、拆分、改制、更名的观测值作删节处理
10、。由此，本文构建了 20072017 年 1067 个县级行政区近 30 万项观测值的经济发展综合指标数据库。考虑到 2018 年国务院进行机构改革的因素，由于改革前国家尚未组建自然资源部，“多规合一”试点工作在 2018 年以前具有一定的政策连续性。因此，本文将数据截止到 2017 年。2 变量测量因变量的选取。根据已有研究，地方生产总值(GDP)是衡量地方经济发展的最直接测量指标，本研究首先将 GDP 作为本文的被解释变量，核心解释变量为“多规合一”试点政策虚拟变量。同时，为减少投资与地方生产总值的内生性问题，将全社会固定资产投资(INV)作为另一因变量，对被解释变量进行可操作化处理。控制
11、变量的选取。影响经济发展的因素众多，为考察变量之间关系的稳定性程度，根据已有研究以及全国县域数据的可获得性，本文选取地方人口规模、地方政府规模、地方政府财政支出、地方政府财政收入、社会消费品总额、从业人员、工业总产值、52城市问题 2022 年第 11 期规划协同与地方发展路径转型城市科学工业企业数、企业设立数、法人单位数、政府协同统筹模式、城市行政级别作为本研究的控制变量，并以多重共线性检验作为标准，将以上变量分别加入不同的检验模型。主要变量的测量说明见表 1，数据来源于国家统计局、国家财政部、工业统计年报及各省统计年鉴(部分政策性变量基于政府网站及研究咨询后整理的结果)。表 1变量测量及数
12、据来源变量名变量定义测量说明treat政策试点的县级行政区试点县级行政区域取“1”，非试点地区取“0”post政策时间试点年份(2014 年)及之后取“1”，试点年份之前取“0”treatment“多规合一”政策的推行试点地区开始试点工作后取“1”，否则取“0”GDP地方生产总值当年的地方生产总值(单位:亿人民币)INV全社会固定资产投资一定时期内全社会固定资产建造和购置量及相关投资总称(单位:百万人民币)pop地方人口规模2007 2008 年国家人口数据为人口变动情况抽样调查推算数，其余年份本文均统一为户籍统计数据(单位:万人)fiscal_expen地方财政支出包括一般公共服务，公共安全
13、支出，地方统筹的各项社会事业支出等(单位:百万人民币)fiscal _income地方财政收入包括税收和非税收入，不包括国内外债务收入，是实现国家职能的财力保证(单位:百万人民币)gov_scale地方政府规模地方财政支出/地方生产总值sales社会消费品零售总额售予城乡居民用于生活消费的商品和社会集团用于公共消费的商品之总量(单位:百万人民币)employee从业人员16 周岁及以上，从事一定社会劳动并取得劳动报酬或经营收入的人员(单位:人)industry_output工业总产值规模以上工业企业总产值(单位:亿人民币)industry_num工业企业数即规模以上工业企业数量(单位:个)en
14、terprise_num企业设立数规模以上企业数量(单位:个)juridical_num法人单位数规模以上企业法人单位数量(单位:个)mode“多规合一”工作政府协同统筹模式政府集中统筹型(mode1)/专业部门牵头型(mode2)分别取值为“1”level城市行政级别市辖区取“1”，县级市取“2”，县取值“3”(重庆为直辖市，下辖地区全部取值为“4”)3 模型构建我国“多规合一”试点政策构成了一项准自然实验(Quasi Experiment)，本文采用双重差分模型(DID)识别“多规合一”试点政策的开展对地区经济发展的影响效果。尽管试点地区的选择存在一定程度的内生性问题，但通过平行趋势的设计
15、和检验可以在一定程度上避免这个问题。该模型的原理是对时间进行两次差分，得到变量(上述变量)treatment的系数，以代表政策效应。但时间上的两次差分更适合两期截面数据，为适应多期数据且政策干预只有一次的情况，本文采用固定效应法进行估计。借鉴安格里斯特的做法18，设计双重差分模型如下:Yi，t=0+0treatmeati，t+Xi，t+i+t+i，t(1)其中，Yi，t表示被解释地区的经济发展变量，即地区生产总值和固定资产投资;treatmenti，t表示“多规合一试点行政区”与实验期前后虚拟变量的交互项，即 treat 和 post 变量的交互项;0是需要被估计的“多规合一”试点的政策效应;
16、Xi，t表示一系列可能影响地区经济发展变量的控制变量，包括地方人口规模、地方政府规模、地方政府财政支出、地方政府财政收入、社会消费品总额、从业人员、工业总产值、工业企业数、企业设立数、法人单位数等(依据相关性矩阵放入不同的模型);i表示个体固定效应;t表示时间固定效应;i 和 t 分别表示县级行政区和年份。三实证分析结果1 平行趋势检验双重差分模型成立的重要前提是实验组和控制组之间存在共同平行趋势，这一前提被称之为共同趋势假设(Common Trend Assumption)，也称平行趋势假设。共同趋势假设的含义是，如果被解释现象没有受到政策干预，实验组和控制组之间的变化差值应该一致，允许实验组和控制组存在差异，但这种差异不应随时间变化。本文主要采用画图法和计算因变量增长比例的方式进行检验19。图 2 展示了62城市问题 2022 年第 11 期规划协同与地方发展路径转型城市科学以 GDP 作为因变量的实验组和控制组的时间变化趋势。可以发现，在“多规合一”政策试点工作开展前(20072013 年)，实验组和控制组的时间变化趋势基本一致，部分年份出现时间趋势不一致的“起伏”现象。“多规合