1、64Vol.34 2022 No.4JOURNAL OF GUANGXI VOCATIONAL NORMAL UNIVERSITY学报一、研究背景“十四五”时期“三农”工作重点聚焦巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，推进乡村振兴、促进共同富裕关键在于人。创业致富带头人（以下称“致富带头人”）成为实现农业强、农村美、农民富的关键因素。自2015年9月国家乡村振兴局将广西上林县列为粤桂两省（区）贫困村创业致富带头人培育工程试点县后，上林县加快培育致富带头人，培育上林农村特色产业，带领农民增收致富，拓宽乡村发展路子。2020年1月2日，中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康
2、的意见 提出，要深入实施农村创新创业带头人行动1。2020年3月6日，习近平在东西部扶贫协作座谈会中指出：“要加大对西部地区干部特别是基层干部、贫困村致富带头人的培训力度，打造一支留得住、能战斗、带不走的人才队伍。”2020年12月16日，中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见 指出，要实施农村带头人队伍整体优化提升行动2。由此看来，致富带头人不仅是决胜脱贫攻坚的关键力量，更是“十四五”时期全面推进乡村振兴战略中一支不可或缺的主力军，应继续把培育致富带头人、提高其致富带富能力纳入常态化工作，保障乡原“国务院扶贫开发领导小组办公室”，2021年2月25日正式更名为“
3、国家乡村振兴局”。习近平：在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话EB/OL.（2020-03-06）2022-06-05.http:/ 要】广西上林县通过“两培两带两促”六大行动培育了新型农业经营主体，构建了新型农业经营体系的“上林模式”。基于史密斯政策执行过程模型，本文从政策本身、执行机构、目标群体和政策环境构建分析框架，发现上林县在培育致富带头人中存在政策体系的内在性限制、执行主体力量薄弱、目标群体认知不足、政策执行环境支撑力度不足等制约因素。为更好助力上林县乡村振兴、推进共同富裕，地方政府应从完善制度设计、增强执行力、激发参与活力、优化营商环境等方面破除困境。【关键词】创业致富带头人；乡村振兴
4、；史密斯政策执行【中图分类号】F327；D422【文献标识码】A【文章编号】2096-9279（2022）04-0064-08doi：10.3969/j.issn.2096-9279.2022.04.008【基金项目】广西哲学社会科学规划研究课题“五个嵌入视域下广西建设铸牢中华民族共同体意识示范区路径研究”（22FGL028）。【作者简介】温顺生，广西民族大学政治与公共管理学院教授，研究方向为民族政策和民族地区社会治理；龚意，广西民族大学硕士研究生，研究方向为民族地区公共管理。65Vol.34 2022 No.42022年第4期广西上林县创业致富带头人培育政策执行困境及优化路径研究村振兴和共同
5、富裕工作的顺利推进。以 关于深入实施农村创新创业带头人培育行动的意见 为指导，广西上林县持续向培育农村创新创业带头人发力，落实“两培两带两促”六大行动，大力发展乡村产业，取得了“四两拨千斤”的良好效果，促进脱贫攻坚的圆满完成。继续优化“上林模式”，发挥“上林模式”的最大优势，持续向乡村振兴发力具有重要现实意义。本文采用史密斯政策执行过程模型作为研究广西上林县创业致富带头人培育政策执行效果提供科学的分析框架，为优化致富带头人队伍建设、夯实脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接提供优化思路。二、上林县创业致富带头人政策执行情况（一）精准选人、科学培育首先，上林县组建了贫困村创业致富带头人培育工程试点工作办
6、公室和试点提升行动工作领导小组，并成立“上林县创业致富带头人服务中心”（简称“创富中心”）。“创富中心”负责日常工作，配备13名工作人员，发挥政策咨询、培训孵化、创业指导、队伍管理、技术服务、信息服务、宣传展示、典型推广八大功能，为致富带头人提供政策咨询、项目服务、金融服务、培训服务、信息服务等服务。同时，上林县还出台了贫困村创业致富带头人遴选条件、培育与管理办法，明确“具有良好的思想品质和帮带责任心，有较强的带动能力、创业能力和一定的创业基础”的培育与选定条件，遴选范围既包括村“两委”成员、农村党员、合作社负责人、种养大户、农业产业化负责人等，也包括在外创业、务工或在企事业单位工作有意愿回到
7、乡村创业的本土人才，并坚持“个人申报、村级推荐、乡镇初审、县级确定”程序，严把遴选认定关。其次，上林县整合广东、广西两地师资力量和培训基地，科学设置创业培训课程，建立粤桂协作培训教学和创业导师指导服务体系。“创富中心”分步骤开展公共基础知识、专业知识培训和专业技术、能力提升实训；聘请优秀创业导师、成功创业人士、资深专业教师、企业家等为致富带头人讲授创业经验、经营管理知识，手把手传授生产技术，为上林县致富带头人提供跟班式、体验式、观摩式的孵化培训，带动培训学员成功创业。截至2021年末，上林县已成功培育、认定致富带头人600人，含183名党员致富带头人，带动约11 076户农户增收致富；建成高值
8、渔、山水牛、生态循环农业、林果业、特色养殖5个产业实训孵化基地，形成一个服务中心和N个创业孵化实训基地的“1+N”创业实训孵化体系；建成百香果、食用菌、沃柑、鲜花、石料加工等系列产业基地，成功打造特色扶贫产业示范园 67 个；开展各类培训 196期，参与人数1.25万人次；选聘广东、广西等创业导师58人，有效提高致富带头人创办、领办扶贫产业项目的实操能力，有效提升“两培两带两促”效能。（二）建机立制、强化激励上林县始终坚持以致富带头人带动乡村人口增收、壮大乡村经济实效为导向的培育机制，强化致富带头人责任意识，促进全县稳定性、持续性、长期性增收致富3。首先，上林县落实致富带头人帮带责任机制。一方
9、面，上林县把培育致富带头人列入脱贫攻坚工作硬指标，落实各乡镇、村致富带头人的减贫带贫实效考核评估。另一方面，上林县乡村振兴局与致富带头人签订“至少带动5户增收致富，帮带时间不少于一年”的目标责任书，确定减贫带贫硬任务。其次，上林县积极探索实施“政府+险资+企业+农户+保险”的发展模式，建立“创业致富带头人产业培育发展基金”和“政融保”（政府增信+险资融资+保险保障）贷款风险分担机制等解决致富带头人创业资金不好筹、用地不好拿、风险不好控等实际问题4；同时，上林县还为致富带头人提供“创业扶贫贷”贴息金融服务，配套创业奖补、产业奖补、产业保险等扶持措施，并进一步完善“四统一带”、“三金”综合、农民土
10、地股份合作、“反租倒包”等机制，最大限度为致富带头人产业发展保驾护航。截至2021年3月，县级政府相关部门、创富中心联合金融机构已向11家致富带头人创办的公司、合作社发放融资贷款4 130万元，为92家致富带头人创办的合作社（企业）兑现贴息贷款2 555万元。全县累计发放产业奖补资金1.2亿元，支持合作社、能人大66Vol.34 2022 No.42022年第4期广西上林县创业致富带头人培育政策执行困境及优化路径研究户流转土地8 200公顷。最后，上林县依托龙头企业、专业合作社、致富带头人发展壮大集体经济。根据 上林县村级集体经济收益分配管理工作指导意见，上林县明确了提取奖励资金发放制度，即合
11、作社负责人及其相关工作人员在完成年度工作目标任务的情况下，按照当年村级集体经济经营性的纯收入比上一年新增部分的10%15%对致富带头人实施奖励，有效提升致富带头人的积极性、主动性。2021年，上林县134个村（社区）村村有集体经济且集体经济积累收入均超5万元，最高达90万元。（三）打造多元帮带格局，吸引人才返乡1.委托经营帮带模式“龙头企业+平台/合作社+贫困户”的委托经营帮带模式，即贫困户将资金委托国有公司投资入股到创业致富带头人创办的龙头企业或致富带头人成立的合作社，按投入比例享受分红。2017年，上林县西燕镇村民蒙某将贴息贷款5万元和政府提供的1万元产业奖补资金共6万元入股致富带头人覃某
12、的种养专业合作社，从2018年开始，按照8%的年分红比，每年领到4 800元的分红。2.合作帮带模式“品牌公司+合作社+贫困户”“合作社+贫困户”“公司+贫困户”帮带模式是依托品牌合作、资金入股、土地入股、种养合作经营形成的。2019年2月，上林县创业致富带头人韦某成立农业发展公司，通过创办蔬菜种植基地，将流转来的20多公顷地用于蔬菜种植，农户仅需花400元、贫困户不需要付款即可租借或认领蔬菜种植地。同时，该公司还与广西农科院等单位紧密合作，为农户提供免费育苗、种植等技术指导，并与其达成收购包销协作，带动农户发展蔬菜种植，帮助多名农户实现了每户近两万元的年收入。此外，该公司还致力于打造“田园综
13、合体”，规划建立“帮扶基金”，更广泛地吸收农户就业，帮助乡村百姓增收致富。3.就业帮带模式“创业致富带头人+贫困户”的就业帮带模式，就是创业致富带头人与农户签订劳务合同，达成雇佣关系，创业致富带头人为农户提供就业岗位，解决贫困户就业问题，农户通过劳动投入获得报酬，实现增收。2016年3月，澄泰乡大坡村致富带头人苏某成立生态种养农民专业合作社，并与坡村31人签订用工合同，其中贫困户11名，每人每月发放3 000元左右的固定工资，贫困户就此实现增收脱贫。截至2021年，上林县创业致富带头人领办公司、企业、合作社等规模经营主体 400 多家，带动11 076户贫困户参与扶贫产业的生产和经营，占全县贫
14、困户总数的53%。多元帮带模式将致富带头人和农户结为“风险共担，利益共享”的共同体，引领广大农民“抱团致富”，形成“5+X”产业发展格局，吸引了众多外出人员返乡创业。上林县以此为契机，出台 上林县实施“本土人才回引计划”工作方案，实施促进“本土人才”回引创业提升行动，组织他们前往广东九江的粤桂两省培训基地培训，并在金融、财政、用地、税费等方面提供支持，有效激励返乡人员扎根农村创业。截至2021年，已在上林县成功创业的返乡人员达1 537人。三、史密斯政策执行过程模型结构1973 年，托马斯史密斯（T.B.Smith）在政策执行过程 中首次提出了影响政策执行的主要因素及其生态关系，形成了以理想化
15、的政策、执行机构、目标群体、环境因素为核心的“四因素论”5（如图1）。第一，理想化的政策是指政策内容是合法、合理、可行的，政策目标是明确、切合实际的。第二，执行机构与人员，是指负责政策执行的组织、部门、机构，包括其内部人员的结构、专业素养、管理方图1史密斯政策执行过程模型67Vol.34 2022 No.42022年第4期广西上林县创业致富带头人培育政策执行困境及优化路径研究式、领导能力等。政策执行机构是政策执行的主要力量，对政策执行负主要责任，直接关系到政策执行的结果、效果。第三，目标群体就是政策直接作用的对象，是受政策实施影响而主动或被动调整自身行为的群体。目标群体的组织化、制度化等特性以
16、及响应、配合政策执行的程度都会对政策执行效果产生影响。第四，环境因素是指能够影响政策执行的外部环境，通常对政策执行具有一定程度的约束作用，既包括政治、经济、文化等正式制度，也包括风俗习惯等。史密斯指出，该政策执行过程模型是一个连续、循环且持续互动、调试的系统，当“四大因素”关系“紧张”时，各行动主体都会对“紧张”情况进行处理，形成尚未定型的新规范，并通过反馈环节将相关信息传递给执行系统的核心变量，从而导致政策内容、执行方式等发生调整，进而影响最终执行结果6。培育农村致富带头人是一项复杂性、长期性、动态性、系统性工程，该工程受到执行环境、执行机构、目标群体等多方面因素的影响。当前，致富带头人培育政策尚未完善、政策执行乏力，需要从更宏观的格局和更高的层次对其进行整体审视与顶层设计，史密斯政策执行过程模型为分析广西上林县致富带头人培育政策执行过程及其影响因素提供了清晰、科学的理论框架（如图2），有利于地方政府进行顶层设计并制定致富带头人培育政策执行的优化策略。四、上林县创业致富带头人培育政策执行面临的困境（一）政策体系存在内在限制性第一，政策执行配套资金缺乏。根据 广西扶贫创业致富带头人培训