1、2023年第1期 导 弹 与 航 天 运 载 技 术（中英文）No.1 2023 总第392期 MISSILES AND SPACE VEHICLES Sum No.392 收稿日期：2022-10-21；修回日期：2022-10-23 文章编号：2097-1974(2023)01-0135-05 DOI：10.7654/j.issn.2097-1974.20230127 航天重大基础研究项目绩效评估指标体系研究 康磊晶1，焦鑫鑫1，刘 瑜2（1.中国运载火箭技术研究院，北京，100076；2.中国航天系统科学与工程研究院，北京，100048）摘要：航天重大基础研究项目具有基础科学问题众多、研
2、究难度大、创新要求高等特点，在项目检查评估过程中，尚缺乏一套科学有效量化的绩效评估指标体系。在调研分析了项目绩效评估政策和方法的基础上，构建了航天重大基础研究项目绩效评估指标体系。研究形成的项目绩效评估指标体系将有力提升航天重大基础研究项目管理效益，推动项目高质量发展。关键词：基础研究；项目管理；绩效评估指标体系 中图分类号：V57 文献标识码：A Research on Performance Evaluation Index System of Major Basic Research Project of Aerospace Kang Lei-jing1,Jiao Xin-xin1,Li
3、u Yu2(1.China Academy of Launch Vehicle Technology,Beijing,100076;2.China Aerospace Academy of Systems Science and Engineering,Beijing,100048)Abstract:Major basic research project of aerospace is characterized by numerous basic scientific problems,such as the high difficulty for investigation and th
4、e high requirements for innovation.However,there is no scientific,effective and quantitative index system of performance evaluation for the project.Based on investigating the performance evaluation policy and the frequently-used methods at home and abroad,a performance evaluation index system of maj
5、or basic research project of aerospace is constructed.The proposed index system will effectively promote the management benefits and the high-quality development of aerospace basic research projects.Key words:basic research;project management;performance evaluation index system 0 引 言 航天重大基础研究项目，是为系统
6、解决长期制约航天重大装备发展的基础性、共性问题，通过理念、方法、技术的体系化研究与发展，实现装备技术与性能水平整体提升而设立的重大预研项目，具有基础科学问题众多、研究难度大、创新要求高等特点，其成果产出以理论方法、标准规范、软件平台、专利论著等为主，既不同于自然科学基础研究项目多以论文发表数量、论文质量、专利申报数量等作为评估标准，也与预研背景项目围绕明确的装备图像和技术指标要求开展自上而下的系统研发工作模式有所区别。目前，在航天重大基础研究项目的检查评估过程中，尚缺乏一套科学有效量化的绩效评估指标体系，需要通过科学设置评价指标并合理设定评价标准，构建绩效评估体系，客观评估项目研究进展和年度目
7、标实现情况、同时研判总目标预期可实现性，提出存在的主要问题、风险点和后续工作建议，便于从技术和管理两方面及时采取措施进行改进，形成“绩效目标绩效评估风险识别优化改进绩效反馈”的闭环管理机制，有效提升项目管理效益，推动项目高质量发展。1 基础研究项目绩效评估发展现状 20 世纪 80 年代以来，绩效评估已成为基础研究项目管理的重要环节和有效手段，得到了美国、英国、德国、日本等发达国家的高度重视，并在各国政府制定战略规划、优化资源配置、调整国防采办、推动科技进步等方面发挥着日益重要的导向作用。1.1 基础研究绩效评估总体情况 1.1.1 国外情况 从世界范围看，美国和英国的基础研究绩效评估起步较早
8、，并在绩效评估的理论方法和实践上取得了 导 弹 与 航 天 运 载 技 术（中英文）2023年 136 大量成果，本文以美国和英国绩效评估为例，阐述国外绩效评估情况。a）美国。美国是世界上最早开展科技评估活动的国家，经过近百年的发展，从制度建设、评价主体、评价标准、评价方法等方面，已形成了成熟完备的科技评估体系。1993年，为提高联邦政府内部管理效率、项目绩效、服务质量和公众满意度，美国国会颁布了政府绩效和结果法案（The Government Performance and Result Act，GPRA），这是一部在世界各国政府实施绩效改革过程中具有里程碑意义的立法，具有权威性、持续性和强
9、制性等特点。GPRA 法案建立了一套完整的政府绩效管理体系，要求联邦政府各机构建立包括投入、资源、产出、结果、效益/成本和生产力等 6 大类指标的绩效评估体系，可根据不同评估对象适应性调整绩效评估指标、方法和程序。联邦各机构需对标本机构 5 年战略规划报告和年度绩效计划报告，形成年度绩效评估报告，通过将绩效目标与实际绩效结果对比，以促进联邦政府目标和各机构目标的实现。GPRA 要求国会、审计总署（Government Accountability Office，GAO）、白宫管理与预算办公室等预算批准部门必须依据各机构的上述 3 份报告，审批各机构下一年度预算申请1。美国国家自然科学基金会（N
10、ational Science Foundation，NSF）、国防部、能源部、宇航局等联邦政府机构通过实施 GPRA，达到了以评促效的目的，有效提升了机构的项目管理水平和运作效率。由于基础研究具有长期性、积累性和结果难以预见性等特点，NSF 建立了适用于基础研究项目的绩效评估体系，将评估内容重点放在研究的质量、与本机构法定任务的相关性以及研究成果的国际领先水平等方面；在评估方法上以同行评议法为主，辅以文献计量学方法2。b）英国。英国的基础研究绩效评估工作主要包括 2 类：一类是由研究理事会组织，针对研究计划和项目开展的绩效评估；另一类是由高等教育基金理事会组织，针对大学各专业系、研究小组或者
11、研究中心等科研群体开展的绩效评估。这两类基础研究绩效评估体系在英国基础研究导向、经费投入和研究激励中发挥着极其重要的作用：前者主要遵循英国财政部发布的“绿皮书”，依据明确的目标和计划导向，对项目的立项、进展和影响进行评估；后者主要遵循研究评估体系（Research and Evaluation，RAE），每 47 年开展一次全面评估。2014 年，英国高等教育基金会将 RAE改革为研究卓越框架（Research Excellent Framework,REF），评估指标包括科研成果、科研影响力和科研环境，实施以来有效促进了英国大学基础研究质量与实力提升3。1.1.2 中国情况 a）立法情况。进
12、入 21 世纪，中国科技发展日新月异，科研项目数量和经费投入规模大幅增长，科技评估日益受到国家相关部委的高度重视。2003 年，科技部颁布了科学技术评价办法（试行），明确了科学技术项目评价实行分类评价，给出了战略性基础研究项目和自由探索性基础研究项目的评价重点、评价方法和评价程序4。2009 年，科技部颁布了科学技术研究项目评估通则，为基础研究、应用研究和开发研究项目建立了技术就绪水平的评估标尺5。2015 年，国家自然科学基金委员会修订完善了国家自然科学基金资助项目研究成果管理办法，要求建立项目依托单位成果管理评估制度，根据论文发表、著作出版、会议报告、获奖情况等方面，对结题项目进行绩效评价
13、6。2020 年，科技部、财政部、发展改革委联合印发了中央财政科技计划（专项、基金等）绩效评估规范（试行），有效指导了国家自然科学基金、国家重大科技专项、重点研发计划等相关领域项目的绩效评估工作，其评估内容包括目标定位、组织管理与实施、目标完成情况与效果影响等，针对基础研究绩效评估，重点考察基础研究和科学前沿探索的定位和导向，对推进国家创新体系建设和满足国家需求的支撑作用，对促进原始创新、学科发展、人才队伍成长的作用等。b）实践情况。国家相关部委在注重科技评估立法的同时，积极探索实践基础研究和高技术领域的绩效评估工作，不断提升管理科学化水平。1996 年，科技部以“863 计划”的五大民口领域
14、为评价对象，采用定性判断与定量分析相结合的方法，开展了总体评估、领域评估和专题评估等评估工作，从不同角度对 863 计划进行了总结分析7。此后，科技部委托第三方评估机构国家科技评估中心，先后开展了“863 计划”15 年总结评估、“973 计划”综合评估等工作。2011 年，国家自然科学基金委首次开展基础研究总体绩效评估，从战略定位、资助绩效、管理绩效及影响等 4 个方面，对基金的资助与管理活动的总体情况进行评估。康磊晶等 航天重大基础研究项目绩效评估指标体系研究 137第1期 此后，国家自然科学基金委每年组织开展年度绩效评估，针对青年科学基金项目、面上项目、杰出青年科学基金等六类项目，建立了
15、涵盖决策、过程、产出、效益等4个一级指标，项目立项、绩效目标等10个二级指标，以及立项依据充分性、制度执行有效性等 17个三级指标的通用绩效评价体系。在评价方法上，采用客观数据定量评价和专家定性评价相结合的方法。评价程序包括数据整理分析、依托单位调研、依托单位绩效评价、项目抽样评价、典型成果调查、满意度调查、专家评价、综合评价等 8 个步骤8。1.2 绩效评估方法 在绩效评估方法方面，主要有以下 3 类方法：第1 类是定性评价法，是依靠相同或者相近领域专家的学识和经验，对项目绩效做出定性判断的评价方法，主要有同行评议法、问卷调查法、德尔菲法、平衡积分法等。第 2 类是定量评价法，是采用数学模型
16、或者数学统计方法，通过计算对项目绩效做出定量判断的评价方法，主要有文献计量法、数据包络法、模糊综合评估法等。第 3 类是综合评价法，是事先构建一套定性和定量相结合的评价指标体系，再按照设计好的方法和程序，通过计算对项目绩效做出定量判断的评价方法，主要包括指标体系法、层次分析法、加权平均法、聚类分析法等9。综合评价法结合了定性与定量两类评价方法的优点。中国的国家自然科学基金、973计划、863计划等，在绩效评估实践过程中，均采用了定性与定量相结合的综合评价法。针对航天重大基础研究项目，如何建立既符合基础研究规律，又符合重大项目系统性特点的绩效评估指标体系，规范项目绩效管理，有效提升项目基础研究水平、科技成果质量并促进成果转化是本文拟研究的核心问题。2 航天重大基础研究项目绩效评估体系 2.1 航天重大基础研究项目绩效评估指标体系构建思路 航天重大基础研究项目绩效评估指标体系的优劣事关绩效评价的科学性与合理性，本文在深入调研分析和充分借鉴国内外项目绩效评估研究成果的基础上，提出航天重大基础研究项目绩效评估体系构建思路。a）统筹性。开展航天重大基础研究项目绩效评估，既要评估项目资源投入情况、