1、台灣土地研究民國九十一年十一月第五期第45頁至第66頁Journal of Taiwan Land Research Vol. 5, pp. 45 66 我國各縣市財政支出與經營績效之研究章定劉小蘭尚瑞國x 論文收件日期：九十年八月二十日論文接受日期：九十一年六月六日摘要近年來，臺灣地區隨著國民所得與民主化程度與日俱高，民眾開始主動要求政府提昇其生活品質。然而自開始實施地方自治以來，各地方縣市政府的租稅收入無法支應其從事地方建設發展活動所需之財政支出，必須仰賴中央政府的補助。但臺灣地區各縣市間，平均每人歲出差異甚大，同時其產業與人口分布亦不平均，生活環境品質不一。在這種情況下，對中央決策單位而
2、言，假设能事先掌握各縣市地方政府的相對經營績效，對於進行配置有限財政資源時，必定能有相當的幫助。有鑑於此，本文將以數學線性規劃的技巧架構生產函數，不預設函數形式以及投入產出權數，可以處理多產出與多投入效率評估問題的資料包絡分析(data envelopment analysis；DEA)對臺灣地區23縣市之經營效率進行評估。除此之外，亦將進一步地分析探討各縣市之區位、政治形勢等因素對各縣市經營效率所造成的影響，希望藉此能提供相關決策者在進行預算配置時的參考依據。關鍵字：地方財政、經營效率、資料包絡分析x 作者依序為景文技術學院財政稅務系講師暨國立政治大學地政系博士班研究生、國立政治大學地政系教
3、授、景文技術學院財政稅務系助理教授，感謝李佳樺、張懿淳兩位同學在蒐集資料上的協助，文中假设有任何疏失當由作者負責。台灣土地研究第五期A Study of the Evaluation of the Local Government Expenditure and the Operational Efficiency in Taiwan Area Ding-Hsuan Chang, Hsiao-Lan Liu, Jui-Kou Sang Abstract Due to the increasing of economic development and democratization, peop
4、le will ask government to promote the quality of living environment. But the local tax cannot cover the local expenditure, they need the support from the central government . How the central government distributes the money And how the local government pursues the highest efficiency under the limite
5、d budget Especially the difference of final statement of expenditure per person among the prefectures is very large. On the other hands, the population and industrial distribution is uneven. They are the important issue for all governments. Therefore, this paper applied the DEA(data envelopment anal
6、ysis) to evaluate the operational efficiency in 23 prefectures in Taiwan Area. We also talk about the factors which influence the operational efficiency. Keywords: Local Finance, Operational Efficiency, DEA 一、前言近年來，臺灣地區隨著國民所得與民主化程度與日俱高，民眾開始主動要求政府提昇其生活品質。然而自開始實施地方自治以來，由於政治現實的考量與權宜，使得憲法上有關凡事務有一致的性質者劃歸
7、中央；有因地制宜之性質者劃歸地方之精神一直無法落實。在中央政府集權又集錢的情況下，各地方縣市政府的租稅收入根本無法支應其從事地方建設發展活動所需之財政支出，而有相當高的比例必須仰賴中央政府的補助，註1使得其成為依靠中央政府挹注財政執行中央相關政策章定劉小蘭尚瑞國：我國各縣市財政支出與經營績效之研究(例如醫療、教育、環保、產業政策等)之代理者(執行者)。但臺灣地區各縣市間，平均每人歲出差異甚大，根據經建會統計，民國八十八年臺灣地區每人平均歲出最高為臺北市之$67,755，最低為臺北縣之$16,659；另一方面，臺灣地區產業與人口分布不均，各地之生活環境品質不一，在這種情況下，對中央決策單位而言，
8、假设能事先掌握各縣市相對發展狀況，對於進行配置有限財政資源時，必定能有相當的幫助。此外對地方縣市首長來而言否能在有限的財政預算下，謀求最高的經營績效，以獲得民眾的支持，進而增加繼續執政的機會，亦為其所關切與努力的課題。因此財政支出與地方經營效率關係之探討有其必要性，爰引發本文研究之動機。過去學者對於地方財政之研究主要是以制度法規面或政治面進行探討(如陳美智，1996；陳恆鈞，1999；李佳振，1997等)，或者僅從支出面與收入面進行檢討，(如林淑幸，1995；趙昌恕，1993；陳丹華，1992；許雙全，1991等)。或是探討財政支出與地方經濟發展之關係(施碧瑤，1994)。有關財政支出與地方發
9、展效率之研究並不多。目前實證文獻上較常見的衡量經營效率方法，為不需預設函數形式以及投入產出權數，無須對生產者行為作利潤極大化或本钱極小化的假設，也不需要價格指標做為依據，有利於分析處理非市場性的財貨與勞務，可以處理多產出與多投入效率評估問題的資料包絡分析(data envelopment analysis; DEA) 。由Charnes， Cooper，and Rhode(1978, 1981)以及Banker，Charnes，and Cooper(1984)所發展的CCR以及BCC模型，已經為國內外研究者所廣泛運用於各領域的實證分析上。註2雖然在都市及區域發展研究領域的應用上目前並不多，但D
10、esai and Storbeck(1990)認為DEA具有多目標(multiple objects)的特性，能夠處理多投入與多產出的問題，適合於相對空間效率(relative spatial efficiency)的研究。Stolp(1990)亦指出傳統上都市或區域發展研究，所經常使用之固定替代彈性(constant elastic of substitution)模型、Cobb-Douglas模型，其不但僅能處理單投入與單產出之生產關係，而且經常建立在相當強烈且無法驗證的函數假設上，DEA則無這些缺點。因此，近年來逐漸有研究者開始利用DEA之CCR與BCC模型進行都市與區域經濟的研究。例如
11、Charnes，Cooper and Li(1989)以6個投入產出變數應用CCR模型對註1. 根據歐俊男、謝文盛、沈旭萍(2023)的統計，在1986年至1997年這段期間，除了北、高兩大院轄市外，其他各縣市政府補助收入佔其支出比例平均高達了40%。註2. 其應用領域包括非營利組織、都市、公共部門行政機關、營利機構等績效評估上，相關文獻的彙整與討論參考Fried, Lovell and Schmidt(1993)；Seiford(1996)；Sexton(1996)。台灣土地研究第五期中國大陸1983年與1984年28個主要城市的經濟效率進行評估；Desai，Haynes and Storb
12、eck(1994)亦利用CCR模型所估計出的相對空間效率，進行設施基地區位(sites location)的選擇。在國內相關研究方面，曾國雄、李穗玲(1996)以9個投入產出變數利用CCR模型，對1990年與1995年臺灣地區23縣市的發展效率進行評估比較；陳湘裕(1996)以8個投入產出變數利用CCR模型，對1986年與1991年臺灣地區22縣市的經濟效率進行評估；張曜麟(1997)以個投入產出變數利用CCR、BCC模型，對1991年以及1995 年臺灣地區90個都市的發展效率進行比較分析。上述的研究雖然為後續的研究提供了良好的基礎與視野，但是其均未能對地方政府財政支出與地方發展等論題進行討
13、論。除此之外，在模型與方法上亦可以歸納出數點值得改進的地方。首先，在DEA模型的選用上，由於CCR模型假設固定規模報酬(constant return to scale)，適用於決策單位(Decision Making Unit; DMU)處於最適規模(optimal scale)時進行效率評估。然而在現實狀況下，不完全競爭以及社經環境的限制，經常造成決策單位無法位於最適規模，因此僅利用CCR模型進行效率評估可能並不適當。同時，生產技術可能的變化，亦會對利用不同期間實證資料所計算之效率指標產生影響，進而造成評估時的偏誤。其次，由於上述文獻所使用的DEA模型，是一種確定性(determinist
14、ic)生產邊界，造成其極具敏感性容易受到界外值(outliers)的干擾(Baure, 1990)，進而對效率估計值產生影響，因此在進行實證分析時，必須要對界外值進行檢測處理以確保估計結果的正確性。接著，由於投入產出變數的增加，將會降低DEA區分決策單位(DMU)效率上下的能力，因此在利用DEA進行分析時，自由度(degrees of freedom)問題亦是必須注意的。Banker et al.(1989)、Cooper et al.(2023)均指出決策單位的個數至少要為投入產出變數個數總和的三倍，方能確保評估結果的有效性。註3最後，某些決策者無法控制的外生變數(exogenous var
15、iable)會對決策單位的經營效率產生影響，也應該將其納入考量作進一步地分析。有鑑於此，本文將以數學線性規劃的技巧架構生產函數，不預設函數形式以及投入產出權數，可以處理多產出與多投入效率評估問題的資料包絡分析(data envelopment analysis; DEA)對臺灣地區23縣市之財政支出與經營效率進行評估。註4相對於前述有關區域都市研究文獻，本文在研究主題上將著重於臺灣地區23縣市財政註3. 曾國雄、李穗玲(1996)；陳湘裕(1996)的分析即有自由度缺乏的問題。章定劉小蘭尚瑞國：我國各縣市財政支出與經營績效之研究預算與地方經營效率的評估與分析，希望能提供決策者配置財政資源時的參考之外，實證過程中將模型的選擇、分析自由度、界外值的檢測與處理以及外生變數的影響等問題納入考量分析，以期能夠使分析結果更具有參考價值。除此之外，亦將進一步地分析探討各縣市之區位、政治形勢等因素對各縣市經營效率所造成的影響，希望藉此能提供相關決策者在進行預算配置時的參考依據。本文的結構除前言大致區分如下：首先實證方法以及實證資料的來源