1、平安生产法讲座第一讲平安生产法立法背景 为切实加强平安生产管理，防止和减少重大、特大事故的发生，保障人民群众生命财产平安，平安生产法经过各方面的长期努力，现在终于出台了。这是我国平安生产法制建设的一件大事。 一、 立法简要经过 我国平安生产法的立法工作，是一个长期而曲折的过程，各方面做了大量的工作。1981年3月，经国务院批准，由原国家劳动总局牵头起草劳动保护法（草案），于1987年5月由当时的劳动部上报国务院。后在修改劳动保护法（草案）过程中，将法名改为劳动平安卫生条例。1994年，原劳动部决定组织起草平安生产法，并做了许多工作。1996年4月，原劳动部和原国务院法制局共同商定，将正在制定的
2、平安生产法、劳动平安卫生条例和职业病防治条例3个法律、法规草案合并为劳动平安卫生法（草案）。此后，原劳动部成立了起草小组，并完成了草案的起草工作。 1998年，国务院机构改革后，国家经贸委承担了平安生产综合管理职能，并在原劳动部工作的根底上，起草了职业平安法（草案），于1999年12月21日报国务院法制办审查。2022年底，根据平安生产形势开展的需要，国务院法制办将法名由职业平安法改为平安生产法，并在国务院2022年立法方案中明确国家平安生产监督管理局为起草单位。 2022年初，国家平安生产监督管理局成立，局党组十分重视平安生产法的起草工作。成立了以张宝明局长为组长，闪淳昌、赵铁锤、王德学副局
3、长为副组长，各司室负责人为成员的平安生产法起草领导小组。下设起草工作小组，政策法规司吴晓煜司长为组长，并充实了力量，聘请6位知名法律专家和平安专家。此后，国家平安生产监督管理局积极配合国务院法制办进行审查修改，到有关省市进行调研，召开不同类型的座谈会，编印了一批有关立法资料和背景材料，进一步明确了立法的指导原那么、调整范围和总体框架，并对原职业平安法（草案）按照平安生产法的思路进行了认真修改，形成平安生产法（起草大纲）。国务院法制办以及工交司对平安生产法的审查修改工作极为重视，屡次会同经贸委和国家平安生产监督管理局对平安生产法进行研讨和修改，经过近20次反复推敲和修改，并征求和吸收了局部地方政
4、府部门、企业以及山西、辽宁、贵州、河南、江苏、广东等局部省、自治区、直辖市人民政府和中编办、国家计委、公安部、监察部、教育部、铁道部、建设部、水利部、民航总局、质监总局、工商总局等国务院有关部门的修改意见，形成了平安生产法（草案），提交国务院常务会议审议。 11月21日，平安生产法（草案）经第48次国务院常务会议审议通过，上报全国人大常委会审议。12月24日至29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议在人民大会堂召开，审议了平安生产法（草案）；4月24日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议再次审议了平安生产法（草案）。根据立法规定的法律审议程序，平安生产法于2023年6
5、月底经九届人大第二十九次会议审议通过。 二、平安生产法的立法社会背景 （一） 各类伤亡事故居高不下，重大、特大事故不断发生 据统计，19982022年，全国共发生企业职工伤亡事故39400起，死亡38928人；除森林、草原火灾以外的各类火灾事故509568起，死亡8145人；受伤13870人；道路、水上、铁路和民用航空交通运输事故1417170起，死亡和失踪282882人。2022年，全国共发生各类事故1000629起，死亡130491人，同比分别上升20.5%和10.4%。其中工矿企业发生事故11402起，死亡12554人。除森林、草原火灾以外的各类火灾事故215863起，死亡2314人，伤
6、3752人；道路交通事故760327起，死亡106367人；水上交通事故644起，死亡和失踪490人；铁路路外事故12335起，死亡8409人。 另外，特大伤亡事故频繁发生。据统计，19982022年，全国共发生一次死亡10人以上事故489起，死亡9183人。2022年，发生一次死亡10人以上的特大事故140起，死亡2556人。其中，发生一次死亡30人以上的事故就达16起，死亡707人。 （二）企业平安生产行为不标准，纪律松驰，管理不严 一些企业不能正确处理开展经济、提高经济效益与平安生产的关系，片面追求开展速度、利润增长指标，因而无视甚至放弃平安生产管理工作，产生大量的事故隐患和不平安因素，
7、导致事故屡屡发生。突出表现在： 1 非公有制企业增多，国家对其平安生产条件没有明确的、严格的、具体的法律标准 过去制定的有关法律、法规根本是针对国有企业的，由于缺乏法律标准，以至相当多的私营企业、集体企业、合伙企业和股份制企业的老板“要自己的钱，不要别人的命，公然躲避法律或者违法生产经营，导致事故不断，死伤众多。据统计，全国非公有制企业发生事故的起数和死亡人数分别占整个工矿企业总发生起数和总死亡人数的58%和67%，其中小煤矿、小工厂、小运输（公路、水路）等“三小企业，平安条件最差，管理最乱，事故最多。 2 企业平安生产管理缺乏法律标准，根底工作薄弱 许多企业的平安生产责任制不健全或者不落实，
8、企业负责人的平安责任不明确，没有必要的平安管理机构和人员，有关平安责任追究的法律规定不具体或者处分过轻，使平安工作得不到应有的重视，不能做到预防为主。有些企业管理混乱，事故隐患大量存在，一触即发。 3 平安投入严重缺乏 企业平安技术装备老化、落后，带病运转，平安性能下降，抗灾能力差，不能及时有效地预防和抵御事故灾害。 据初步统计，目前仅国有重点煤矿“一通三防欠账就高达40多亿元，民营企业的平安投入就更少。现行平安立法对此缺少强制性的规定和强有力的监管，致使企业在平安生产方面的投入严重缺乏，设备长期带病运转，抗灾能力减弱。 （三）生产经营单位从业人员有关平安生产的权利和义务不明确，“三违现象严重
9、 一些生产经营单位的从业人员流动性很大，乡镇煤矿和非公有制的中小企业大量招收农民工。由于这些企业负责人和从业人员的平安素质较低，缺乏应有的平安知识、平安技能和自我保护措施，在生产经营中经常出现违章指挥、违章冒险作业和违反劳动纪律的“三违现象，并引发事故。而现行有关法律、法规对从业人员平安生产的权利、义务和责任的规定不够全面、明确，企业侵犯从业人员平安生产权利和从业人员不履行平安生产义务的情况时有发生。 （四）地方政府平安监管不到位，各级领导的平安责任不落实 一些地方政府和有关部门领导人的平安生产责任不明确，权责别离，只要权力不要责任，对平安生产不重视，熟视无睹，疏于监管。有的官员甚至与企业相互
10、勾结，搞权钱交易，徇私枉法，使得一些企业特别在民营企业、个体工商户的负责人有恃无恐，违章生产，草菅人命，连续发生重大、特大事故，影响十分恶劣。 另外，有些地方政府采取地方保护主义，致使平安监管不到位、平安责任不落实。广西河池地区南丹县政府包庇纵容和支持大厂矿区的民营个体矿主长期违法开采，滥采乱挖，伤亡事故多发，资源破坏严重。7月17日，广西河池地区南丹县龙泉矿冶总厂拉甲坡锡矿透水事故发生后，当地政府竟封锁消息、隐瞒事故长达半个月之久。 三、现有平安生产的立法难以适应当前平安生产监督管理和行政执法的需要 改革开放以来，国家制定公布的有关平安生产方面的法律、行政法规近20部，如矿山平安法、海上交通
11、平安法、消防法、煤炭法、铁路法、公路法、民航法和建筑法等。这些法律、行政法规对依法加强平安生产管理工作发挥了重要作用，促进了平安生产法制建设。但由于受当时历史条件、体制和调整范围的限制，这些法律、行政法规难以适应当前的需要，不可防止地存在着一些需要完善的问题。 国家至今没有依法确定对各行业、各部门和各类企业普遍适用的平安生产根本管理制度，现有立法难以全面、完整地反映国家关于加强平安生产监督管理的根本方针、根本原那么，难以表达江泽民总书记等中央领导同志关于平安生产工作的一系列新的指示精神，难以对平安生产管理中普遍存在的共性的、根本的法律问题作出统一标准。 正是在上述背景下，国家决定制定平安生产法，以弥补现行有关立法的缺乏，完善国家平安生产立法，加大平安生产监督管理和行政执法的力度，保障国民经济和社会的开展。 国家平安生产监管局政策法规司法规定 邬燕云