1、我国特种设备平安的差距与原因分析 1 特种设备平安监察的历史回忆我国平安监察工作与国外工业兴旺国家相比历史较短，真正开展平安监察是新中国建国后。由于种种原因，这项工作从1955年建立平安监察机构至今，经历了建立、合并、撤销、建立、撤销、再建立的曲折过程，事故也出现了波浪起伏的历史状况。历史的经验告诉我们：只有通过建立平安监察制度，健全机构，实施全过程的平安监察手段，才能真正有效地遏制特种设备事故的发生。实践说明，统一的全过程平安监察是有效的、成功的，历史上先后两次削弱或取消平安监察专门机构，放弃全过程平安监察，结果都会导致事故的骤然上升。1979年3月28日，河南南阳柴油机厂浴室热水罐爆炸，浴
2、室房屋倒塌，死亡44人，重伤13人，轻伤24人。1979年9月7日，浙江温州电化厂发生液氯钢瓶爆炸，死亡59人，中毒住院治疗779人，门诊治疗400余人，事故涉及范围735km2，爆炸中心造成深182m、直径6m的大坑，能量相当于120130kg TNT爆炸，经济损失约63万元。1979年12月18日，吉林市煤气公司液化气一厂一台400m3液化石油气球罐爆炸，死亡32人，伤54人，直接经济损失539万元。由于1979年连续发生恶性爆炸事故，死伤人数较多，经济损失很大，引起了国务院的高度重视，并要求加强平安监察机构的建设，强调必须在锅炉压力容器的设计、制造、安装、检验、操作、维修、改造等环节上建
3、立健全规章制度并严格执行，批准全国锅炉压力容器平安监察人员新增编制800名。各地相继建立健全各级平安监察机构，组建了一些专门从事锅炉压力容器等特种设备检验的检验单位，制定了锅炉压力容器平安法规，并培训了大批监察、检验技术干部，平安监察工作开始步入正轨。1982年2月，国务院发布了锅炉压力容器平安监察暂行条例，为我国建立锅炉压力容器平安监察制度提供了法规性依据，确定了平安监察工作的内容、方针、方法，明确了平安监察机构的职权，为锅炉压力容器平安监察工作逐步正规化指明了方向，奠定了牢固的根底。以国务院条例为依据，劳动部发布了一系列平安监察规章，建立健全了各级监察机构和检测检验机构，由此形成了较完善的
4、平安监察监督检验体系，对锅炉、压力容器的平安实施了全过程的监察监督。这个时期所公布的规章、标准性文件最多，使平安监察工作有法可依。经过各方面的努力，遏制了事故的频发。党和国家领导人对锅炉压力容器的平安工作历来十分重视。1999年1月16日，江泽民总书记对锅炉、压力容器平安工作作了重要指示：“我刚刚从电视上看到宁夏自治区发生锅炉爆炸事故的消息，心里很是不安，像锅炉这类压力容器，它的质量好坏，直接关系到国家财产和群众生命的平安，切不可稍有疏忽。国家经贸委是管平安生产的，对锅炉这种产品，从制造到安装，每一环节都必须进行严格的质量检验，不合格的绝不允许出厂和使用。运行中的锅炉，也必须定期严格检查，及时
5、发现和消除隐患，防患于未然。几十年前我们就是这么做的，现在有些制度松弛了，不那么严格了，这是非常危险的。人命关天的事，一定要慎之又慎，确保万无一失。这一指示，为进一步做好平安监察、质量管理工作起到巨大的推动作用。锅炉、压力容器和电梯、起重机械的平安监察工作分别原由劳动部门的锅炉平安监察机构和劳动保护监察机构负责。电梯、起重机械等特种设备的平安监察自20世纪90年代初期全面开展，原劳动部颁发了一系列的规章、标准，并逐步开展对设计、制造、安装、使用环节的平安监察。压力管道的平安监察自1993年开始实施。1998年政府机构改革，原劳动部承担的锅炉、压力容器、电梯等特种设备的平安监察监督职能划归国家质
6、量技术监督局，后与国家进出口商品检验检疫局合并，组建国家质量监督检验检疫总局，内设“锅炉压力容器平安监察局，负责此项工作。2 我国特种设备平安面临的问题及与国外兴旺国家的差距尽管特种设备平安监察与管理经过多年艰苦努力，取得了显著的成绩，在保障人民生命财产平安、促进经济开展和社会进步中发挥了重要作用，但与我国完善社会主义市场经济体制和扩大改革开放及参加世贸组织的现实要求，与经济和社会开展的长远期待，与欧美等工业兴旺国家相比，还面临着平安水平偏低、社会环境不理想、平安管理根底措施和手段落后、科学技术装备缺乏等多方面的问题和差距。由诸多原因导致的特种设备平安事故总量仍居较高水平，事故发生率至今仍是工
7、业兴旺国家的56倍。其原因在于法规体系不够完善、监督管理机制不够健全、科学技术不够兴旺、平安责任意识不够强烈以及必要平安投入不能落实等。主要表达在以下几个方面。21 立法滞后、层次高，法规体系不完善(1)立法滞后，法规体系不够完善。目前，锅炉压力容器平安监察虽然有一部行政法规，但公布实施已20年，很多内容与市场经济体制和实际工作不相适应。压力管道、电梯、起重机械、游乐设施、客运索道和厂内机动车辆等特种设备平安监察工作开展较晚，根底薄弱，平安监察法规、规章欠缺、滞后，未做到全覆盖。一些平安技术法规，如压力管道平安管理与监察规定、起重机械平安监察规定、客运架空索道平安运营与监察规定、游艺机和游乐设
8、施平安监督管理规定和厂内机动车辆平安管理规定等，都是20世纪90年代才正式公布，与形成完整的法律、法规、标准、标准体系还相差甚远。同美国、欧共体等工业兴旺国家和地区相比更存在着明显的差距：欧美各国均对特种设备平安公布专项法律、法规和行政规章，对特种设备的设计、制造、安装、使用、检验、修理、改造、维护保养环节，特别是对事故的预防和处理、违法的处分等提出明确要求。(2)立法层次不高。世界各国在特种设备平安管理方面尽管没有统一的做法，但都有法律规定。有的是国家设有专项法律，如德国有设备平安法，日本有高压气体管理法和劳动平安卫生法。有的国家虽没有国家级的法律，但有地方专项法律，如美国在联邦级根本没有特
9、种设备的专项法律，但各州都有专门的法令，美国锅炉压力容器检验师协会提出的“锅炉压力容器平安法虽然不是法律，但用于指导各州制定相关法律，在美国50个州中有48个州有锅炉压力容器法。欧共体采取公布欧洲指令的形式，统一欧共体内部在平安、健康、环境保护等方面的要求，并要求欧共体各成员国严格履行指令。欧共表达已公布了23个指令，其中有3个指令是关于特种设备的，即欧共体指令949EC关于统一各成员国有关防爆电器设备的指令、欧共体指令9516EC关于统一各成员国有关电梯的指令、欧共体指令9723EC关于统一各成员国有关承压设备的指令。我国与上述工业兴旺国家相比，特种设备平安监察立法的层次还不高，还没有专门的
10、法律对特种设备平安监察与管理予以规定，监督力度明显不够，还未完全形成完整的平安监察法规体系。2.2 职责不清，工作交叉，影响平安监察的能效 目前，我国平安生产监督管理体系未能完全理顺，相关部门平安监督监察管理职责不清，政出多门，工作交叉。如电梯、压力管道的平安监督，一直是存在多部门交叉、职能错位，造成企业无所适从。平安监察的法律、法规不能得到很好的贯彻执行，有法不依，执法不严，出现问题和事故相互推诿，责任难以落实，严重影响平安监察工作的有效性、统一性。相比之下，国外工业兴旺国家已普遍形成了有效的平安监察体制，根本做到了在政府部门中设有专门的平安监察机构或指定相关部门管理平安监察工作，负责组织起
11、草有关法律法规并监督落实；由相关的社会中介组织或检测检验机构协助政府部门起草法规、标准，实施检测检验工作并接受政府部门的监督检查，各部门职责清晰、管理到位，工作交叉、政出多门的问题如不很好的地解决，将影响国务院302号令的贯彻执行和特种设备平安监察的有效性，不利于我国企业在国际贸易活动中的竞争，同时也不符合国际惯例。2.3 平安意识不强，有法不依的现象较为普遍地存在 随着经济的快速开展，特种设备数量迅速啬，应用范围日益扩大，局部企业只顾追求经济效益，疏于管理，有关领导平安责任意识不强，特别是许多个体私营企业、乡镇企业、外商投资企业自身管理水平低，规章制度不健全，平安生产责任不落实，平安意识淡薄
12、，有法不依，声音作业，非法设计、制造、安装、使用现象大量存在，事故隐患严重。仅从2022年全国特种设备普查登记情况看，仍有25%的在用设备未登记就投入使用，未被纳入的平安监察管理，对平安生产构成极大威胁；又如，局部企业非法制造的“土锅炉制造质量低劣，事故隐患严重，每年爆炸事故约占锅炉爆炸事故总数的50%以上，我国现有液化石油气钢瓶5700多万只，在人民生产、生活中广泛使用，社会影响大，但仍有局部制造企业缺乏法制观念，受利益驱动而违规使用非气瓶材料制造生产，使大量伪劣气瓶充满市场，直接危及广阔群众的生命平安，这些问题在工业兴旺国家经济快速开展过程中也曾出现，但随着平安管理和加强社会法治意识的增强
13、，已根本得到解决，因此，我们应加大普法宣传和执法力度，强化平安管理，增强全民的法治意识、平安意识和责任意识，努力实现特种设备平安管理工作的法制化、标准化。24 平安投入少世界上工业兴旺国家都将特种设备平安管理工作纳入国民经济和社会开展方案中，资金来源有保障，不仅国家和地方政府有投入，企业也非常重视平安生产投入。我国在特种设备投入方面那么明显缺乏。一是国家平安投入严重缺乏。长期以来，国家给特种设备平安管理的投入很少，平安监察和检验技术机构未能得到足够的经费和物质保障，许多平安监察机构甚至不具备根本的办公、通讯、交通设施条件，以致难以有效履行国家赋予的职能。各级平安监察机构的监察经费缺口很大，以致
14、无法深入基层调研和实施现场监察，严重影响平安监察的有效性。一些地区设备量大，管理辖区横贯数百公里，无必要的交通工具和通讯手段，给实施平安监察和进行事故处理造成极大困难。全国现有的989个质量技术监督系统特种设备检验技术机构自创立之起就是白手起家，经费管理实行自收自支，是通过自身努力工作不断开展壮大。在此期间，未得到国家有方案的资金支持和保障，特别是用于改善检测检验设备和设施手段的必要经费投入，加之较低的检验收费标准，使检验技术机构难以开展和进行必要的检测设备投入。国家资金投入严重缺乏，使平安监察管理、检测检验机构的技术手段、设备设施普遍陈旧、落后，更新缓慢，事故防范技术、检验技术、平安评估能力
15、不能完全满足技术支撑和平安保障的要求；从事平安监察、技术检验工作的人员培训教育不够，人员政策、业务知识水平和综合素质不能完全满足工作的需要；向公众和企业进行的特种设备平安知识及法律法规宣传教育工作开展不够；调查、搜集、研究国内外相关体制、法规、标准情报工作滞后，缺乏与国外工业兴旺国家相关部门和组织的广泛交流与合作。上述情况严重影响和制约了特种设备平安事业的开展。二是企业平安投入少。由于平安投入看似对企业不产生直接的经济效益，一些企业只顾追求短期效益，无视在平安生产上的投入，一些设备长期超期服役、带“病运行，成为重大事故隐患。仅以辽宁省鞍山市特种设备普查登记情况分析，企业需进行设备隐患整治的费用
16、投入就需4800万元。无视对企业职工的平安教育和岗前培训，特种设备的管理、维护保养及操作人员持证上岗率低。25 平安科技水平相对落后虽然“八五、“九五期间组织联合攻关，取得了一批具有国际领先或国际先进水平的科研成果，对提高锅炉、压力容器和压力管道的平安水平起到了促进作用，但特种设备生产和使用中的平安问题仍很严峻，重大事故隐患和危险源大量存在。国家在特种设备平安科技投入方面仍然缺乏，没有设立专项平安科技经费，用以支持和推进特种设备平安技术的开展，与特种设备平安监察与管理工作的需要相比，平安保障技术措施和科技总体水平还相对落后，与国外兴旺国家先进技术相比还有相当大的差距。这些差距表现在以下几个方面。1)信息管理技术随着信息和网络化技术迅速开展，特种设备的平安监察和管理工作应当充分利用这些技术，不断提高平安监察、管理工作有效性。国外许多兴旺国家监察机构，如美国的NBBI、加拿大TSSA就充