1、乡镇政府财政危机的调研报告 一、乡镇政府面临的财政危机 自上个世纪80年代改革开放以来，中国的经济开展日新月异，举世瞩目。但就在经济不断腾飞的背景下，的许多乡镇政府却在近些年来陷入了越来越的财政危机。最近的许多统计和调查都说明，乡镇政府的财政危机具有一定的普遍性和严重性。 如据对较早进行农村改革的XX省的统计，截至1998年底，全省乡镇政府债务总额为59.23亿元，平均每个乡镇负债303.91万元。该省XX市甬桥区的资料说明，29个乡镇中有25个负债，负债面达86。到2023年税费改革前，该省XX县区仅一县乡镇累计负债就高达2.2亿元。另据XX省农办、省财政厅的调查，全省202300多个乡镇共
2、负债85.4亿元，负债面高达88.2，一些负债比较严重的乡镇甚至在1999年就吃完了2023年的财政预算。该省芷江县1998年全县29个乡镇负债总额2431万元，乡镇平均负债84万元，负债面20230。XX省农村社会经济调查队的调查研究说明，XX省近几年乡镇负债呈急剧上升趋势，多数乡镇陷入了严重的财政危机。据该省XX县区财政局对12023个乡镇1997-1999三年负债情况的清理，XX县区乡镇负债总额由1997年的18028万元上升到1999年的29178万元，增长速度高达61.8，至1999年平均每个乡镇负债265万元。另据对XX省20230个乡镇的调查，平均每个乡镇负债由1995年的126
3、.47万元上升到1999年的461.77万元，增长了265.1。据XX省农村社会经济调查队对30个乡镇的调查，不少乡镇每年的财政收入已缺乏以支付教师和干部工资，拖欠工资相当普遍，有的教师和干部已有好几个月没有发工资。由于多年积累，目前大局部乡镇都已背上了债务，有的高达数百万之巨。XX省的情况最为严重，据XX省财政部门的统计，全省220230个乡镇目前总负债95亿元，平均每个乡镇负债489万元，全省90以上的乡镇都有负债，其中负债202300万元以上的有179个。据资料披露，中国乡镇在上个世纪共留下了2023亿元的庞大债务，其中最严重的XX省为95亿元，占到了5。由此看来，除少数东部沿海兴旺地区
4、不存在乡镇财政危机问题外，中西部各省区的乡镇政府普遍都存在较为严重的财政问题，乡镇政府的财政危机确实既普遍又严重。 政府负债并不是什么新闻，但是乡镇政府的财政危机具有不同于一般的政府负债的特点。一是负债面广，很多省乡镇的负债面到达80以上；二是负债额大，数百万元的政府负债对于大多数乡镇来说实在是难以承受；第三是解决无望，目前很多乡镇对于自己所担负的巨额债务根本没有能力归还，甚至看不到能够任何归还的希望，只能借新债还旧债。前两个特点都不是致命的，最后这个特点是最要命的，这三个特点叠加在一起就更要命了。 这至少会产生一明一暗两个严重后果。所谓“一明，是指已经众所周知的农民负担过重的问题，目前乡镇政
5、府解决财政状况不佳的最方便的方法便是向农民转移财政危机，加重农民负担，造成了一系列政治和社会问题。所谓“一暗，是指有可能由此产生的金融危机，因为乡镇政府负债的债主绝大多数为银行金融机构，如果长期无法归还，并且还不断地继续举债，那么极有可能形成大量的呆账、死账。此外，如果说得严重一点，这对于乡镇政府自身的直接影响可能需要更加引起关注，因为这极有可能造成大量的乡镇政府瘫痪或崩溃。当然，中央政府肯定会竭力阻止这种现象的发生，但是财政的崩溃足以使乡镇政府对任何政务都无能为力，如果不及早筹划，恐怕后果将不堪设想。 二、与乡镇财政相关的两项改革 自上个世纪80年代以来，中国关于农村的改革就一直没有停止过。
6、最近的改革中与乡镇政府相关的主要有两项，一是税费改革，二是乡镇撤并。虽然从改革的目标来看，这两项改革的主要出发点是为了解决在社会上影响较大的农民负担过重的问题，而不完全是为了解决乡镇政府的问题的，但是它们都是与乡镇政府的财政问题密切相关的。因为税费改革关系到乡镇政府的收入，而乡镇撤并那么关系到乡镇政府的支出。 1.税费改革 税费改革的目的在于统一税费，简化手续，减少环节，最终减轻农民负担。根据中央的部署，从2023年开始安乡镇政府财政危机的调研报告第2页 徽省以省为单位进行税费改革的试点，其他省级行政区可根据实际情况选择少数县市试点。按照原来的安排，在2023年税费改革要在全国全面推行，但是由
7、于在试点中暴露出不少问题，出于慎重的考虑，在全国推行的方案就被推迟了。 这次税费改革的主要可以概括为“三个取消，两个调整和一项改革。所谓“三个取消，一是取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资，二是取消屠宰税，三是取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两个调整分别是，调整农业税政策和调整农业特产税政策。调整后的农业税按照农业生产用地计税，而不再按照人头征收，农业特产税是把生产、收购两个环节征税都改在生产环节征收。“一项改革是改革村提留征收使用方法，将村里原先的公益金和管理费改为采用农业税附加的方式统一收取，村里的公益事业还需用钱时，实行一事一议。 从试点的情况来
8、看，税费改革还是比较有成效的。农民负担明显减轻，据祝保平对XX省十个乡镇的调查，农民每人减轻负担29.7元，每亩减轻17.9元。广阔农民对税费改革十分欢迎，在这些乡镇出现了多年未见的农民主动缴纳税费的现象。另据对XX省5个县税费改革试点的调查，税费改革后农民负担大为减轻，人均减负36.63元，平均下降36.7。 但是税费改革在试点过程中也暴露出不少问题，首先对于有些农民来说负担没有减轻反而加重了，如XX省的茶叶特产税两个环节合并后，茶农负担的特产税比改革前加重了近一倍，XX省由于对稻谷计税价格与市场价格差距较大，农民负担也反而加重了；同时也出现了税负不公，使农民负担由地少的农户向地多的农户转移
9、，而在中西部省份，地多的农户却正是相比照拟贫困的农户。 尤其是对于本文所关心的乡镇财政来说，税费改革无疑是雪上加霜。平心而论，税费改革并不是造成乡镇财政危机的原因，但是农村税费改革无疑加重了乡镇政府的财政困难。如据何开荫的调查，实行税费改革使XX省平均每个乡镇减少收入约90万元，XX省XX县区平均每个乡镇减少收入73万元，XX省肥城县减幅更大，平均每个乡镇减收148万元。祝保平根据调查也提出，税费改革使一些乡镇财政增长无望，平衡困难。 2.乡镇撤并 进行乡镇撤并的主要目的在于，国家希望通过减少乡镇的数量从而减少乡镇干部的数量，最终实现减少财政支出、减轻农民负担。这一次乡镇撤并始于2023年前后
10、，目前有的地方正在进行中，到2023年初为止已有18个省级行政区开展了撤并乡镇。这次乡镇撤并的力度非常大，使撤并后的乡镇数量大幅度减少。如截至2023年6月，XX省已经开始乡镇撤并的县市到达66，撤并乡镇361个，撤并后全省乡镇数减少了21.6。通过这次乡镇撤并，XX省共撤并乡镇600多个，占乡镇总数的四分之一，XX省原有乡镇192023个，共撤并712个。根据各省、市、自治区撤并乡镇的资料，XX省撤并率最高，到达37.3。 这次乡镇撤并的具体做法相比照拟简单，多数为整建制合并，即主要是把原来相邻的几个乡镇完整地合并为一个乡镇，XX省这种情况到达了98。但是对于乡镇撤并后续问题的处理却并不简单
11、，如对于被撤乡镇驻地如何管理的问题，目前就存在着两种做法。一种是在被撤乡镇驻地设一个临时办事机构，称为办事处或管理区等，配备2-2023名工作人员。采取这种做法的主要有山东、浙江、江苏等省。另一种做法是在被撤乡镇驻地不设任何办事机构，乡镇以下不再设其他管理层次，实行乡镇对村的直接管理。目前主要是XX省采取这种做法。 由于乡镇撤并涉及行政区划的调整、机构设置和人员的重大变化，是一项相比照拟复杂的改革，其效果恐怕很难在很短的时间看得清楚。再加上有的地方刚刚初步完成，有的地方正在进行中，有的地方那么还没有开始，所以目前呈现出的效果和影响恐怕仅仅是初步的和外表化的。乡镇撤并的主要目标是通过减少乡镇干部
12、的数量从而减少乡镇政府的财政支出，在这一点上改革确实产生了一定的效果，但是压力仍然很大。据贡凤涛等人对XX省116个撤并乡镇的调查，只有18个乡镇人员分流根本到位，占15.5，41个乡镇进行了局局部流，占35.3，57个乡镇未进行分流，占49.1。在认为精简机构、安置充裕人员最困难的75个乡镇中，目前共有工作人员9577人，少的乡镇60-70人，多的高达300-400人，平均每个乡镇128人。对于减轻农民负担的目标而言，通常情况下通过乡镇撤并在短期内减轻农民负担是可以做到的，但从长期看这项改革能否真正减轻农民负担仍需实践的检验。 从关系到乡镇财政收入和支出的两项改革来看，恐怕目前都缺乏以应对乡
13、镇财政所面临的危机，甚至税费改革还在一定程度上加重了乡镇政府的财政危机的压力。那么乡镇财政危机的根源在哪里，到底应该如何应对这种局面呢。 三、乡镇政府财政危机产生的原因 已经有很多学者和政策研究人员开始关注乡镇政府的财政危机问题，对于目前乡镇政府产生财政危机的原因很多人都有很详细的讨论，并且他们分析的原因都有很强的共识性。总结起来看，人们分析乡镇政府财政危机的原因主要有以下一些方面： 1.机构臃肿，人员膨胀 根据的有关法律和制度，乡镇政府是农村地区最基层的政府，其机构设置不要求与上级政府的部门相对应进行对口设置，因而它同时也是机构设置最简单的一级政府。但是法律对于乡镇政府机构设置的审批程序却没
14、有严格的规定，造成机构设置随意性大，机构和人员不断膨胀，使得干部工资和公务费开支巨大。大量的调查研究都证实了这一点。如据国家统计局1996年对202330个小城镇的调查，每个镇的机构一般都在30-40个，其中镇属机构的干部人数平均为158名，上级政府派出机构的干部人数为290名，都超出编制人数的数倍。何开荫对安徽乡镇的调查也说明，乡镇党委和政府的公务人员便有70-80个，如果加上勤杂人员会到达20230多人。其他很多人的研究都支持这个分析，如孙自铎、钱建凯、王安仁等人和XX省农村社会经济调查队等，都认为机构臃肿、人员膨胀是造成乡镇政府财政问题的一个重要原因。 2.管理混乱，干部腐败 财务管理混
15、乱和干部腐败也是造成乡镇财政负担重的原因之一。乡镇一级政府普遍缺乏预算意识，财政支出管理漏洞较多，不少乡镇不仅多个部门和领导有财务审批权，而且存在滥购、滥补、滥奖的现象。同时，乡镇干部的贪污腐败、大吃大喝现象也并不少见，如据这几年新闻媒体的公开报道，仅由于乡镇干部赊账吃饭而使饭店酒楼破产倒闭的至少就有十起上下。因此，许多研究者都把这一点列为形成乡镇政府财政危机的原因之一，如上述孙自铎、钱建凯、王安仁等人的研究中都有这一认识。当然，不用多说，人员过多和干部腐败不仅加重了乡镇政府的财政负担，而且也必然要加重农民负担，引起农民的不满以及农民和干部的冲突。 3.升级达标，开支巨大 从20世纪90年代初
16、以来，各级政府经常举行大大小小的名目繁多的达标升级活动，象“普六、“普九、教育“双基达标、卫生“初保达标、计生效劳站达标、油路乡乡通、订报、灭鼠、卫生室、改水、改厕、各类活动室达标等等。这些活动每一项达标验收都要花费不少钱财、动用很多民力，而它们最终都要沉淀到乡镇，由乡镇政府具体落实。乡镇政府明知这些活动劳民伤财，乡镇财政无此实力，但是在政绩考核“一票否决的压力下不得不“打肿脸充胖子，硬着头皮去完成这些达标工程，一方面加重了农民负担，另一方面也加重了乡镇财政负担。 4.分税不公，职责过重 1993年以来实行的分税制存在着收入向上集中、支出向下转移的制度性缺陷。在分税制下，重要税种的收入有的全部归属中央，有的在中央与地方