1、人事厅推进行政管理改革报告 根据省政府办公厅的布置，今年，在省委、省政府领导重点调研课题“xx等经济强县（市）经济社会权限问题研究中，省编委办作为课题组成员单位之一，承担涉及行政管理体制等相关子课题的调研任务。为此，我们专门组织人员赴xx、xx等市作了调研，并到xx、xx两省进行学习考察。在此根底上，对推进xx等经济强县（市）行政管理体制改革，扩大经济强县（市）经济社会管理权限的有关问题作了认真研究。 一、我省县级行政管理体制的现状和xx等经济强县（市）开展中遇到的体制性矛盾和问题 县（市）在我国行政管理体系中处于中间层次，地位十分特殊。1982年，为了打破城乡间的壁垒、推动城乡经济开展，中共
2、中央、国务院关于省、市、自治区党政机关机构改革假设干问题的通知提出，改革地区体制、试行市管县体制，即由市管辖假设干县或自治县，以经济相对兴旺的中心城市带动周围农村的行政管理体制，并确定在XX省开展试点。19xx年，中共中央、国务院又下发关于地市州党政机关机构改革假设干问题的通知，确定在全国范围内试行地、市合并，实行市管县体制。 我省是全国最早实行“市管县体制的省之一。从19xx年机构改革，经国务院批准，继xx、xx之后，对经济比较兴旺，条件已经具备的xx、xx、xx、xx4个地市进行调整合并，到x年xx市（县级市）升格为地级市，经过十多年的时间，在全省11个市、69个县（市）逐步实行了“市管县
3、体制。我省在推行“市管县体制过程中，保存了早先“市县分灶吃饭、各自对省负责的财政体制；同时，县（市）党政正职仍由省管理。80年代末，随着方案经济逐步向市场经济转型，市与所管县（市）之间的关系开始发生变化。主要是县域经济开展的主体性日益增强，市和所管县（市）作为经济开展的两个利益主体开始呈现出一定的竞争关系。进入90年代后，我省开始尝试调整市县之间的经济管理权限分配，以适XX县区域经济开展的要求。19xx年，省委、省政府对13个经济开展较快的县（市）进行了扩权；19xx年，省里又允许萧山、余杭实行局部地级市的经济管理权限；20xx年，省里按照“能放都放的原那么，又将313项涵盖方案、经贸、外经贸
4、、国土资源、交通、建设等12大类原来属于市一级的经济管理权限直接下放给17个经济强县和xx、xx的3个区。省委、省政府的这些举措，有力地促进了县域经济的快速开展，涌现了xx等一大批经济强县（市）。到20xx年，国家统计局公布的全国综合实力百强县排名，我省已有30个县（市）入围，其总数连续三年位居全国第一。但是，随着经济社会的快速开展，xx等经济强县（市）也遇到了一些制约其开展的体制性矛盾和问题。 （一）经济管理权限仍显缺乏。主要表现在根底建设方面，工程报批环节过多。土地利用规划、农用地转用和重大投资工程，都要经过市级政府审核。县（市）从申报到获得批准，要经过多个报批环节，办事周期较长，影响行政
5、效率。 （二）社会事务管理权限缺乏。随着经济强县（市）经济社会的快速开展，许多涉及社会管理和公共效劳的工作需要县（市）政府承担，但我省前几次试行的经济强县（市）扩权政策主要在经济管理领域，没有涉及到社会事务管理等其他领域，县（市）政府没有相应的管理权限，难于对社会事务进行及时有效的管理，同时，也造成了政府行政本钱和老百姓办事本钱增加。如：在涉外管理方面，由于我省市场比较兴旺，许多经济强县（市）的经济外向型程度较高，对外交往十分频繁，因公（私）出国境和邀请外商来华等事项很多，常住外商和外籍就业人员不断增加，涉外婚姻、涉外经济纠纷诉讼裁决、涉外刑事案件也呈上升态势，而相应的管理权限那么大局部在市一
6、级，办事周期较长，难以适应国际化开展的要求，也不利于对外商和外籍就业人员的效劳与管理。在交通平安管理方面，经济强县（市）一般汽车拥有量较多，但由于没有相应的管理权限，机动车登记、驾驶证相关业务都需要到市一级政府所在地办理，老百姓办事既不方便，又增加了办事本钱。 （三）与经济开展密切相关的机构难于设置到位。经过长时期的快速开展，大多数经济强县（市）的经济规模、产业结构和社会状况都发生了很大的变化，有些经济强县（市）的综合实力和城市规模已经到达或超过了市的水平。以xx市为例：20xx年，该市经济总量已经到达了300亿元，财政总收入35亿元。常住人口从原来的60余万增加到了150余万，其中，常住在x
7、x的外商就有8000余人，外籍就业人员有1xx0名。企业24000余家，个体工商户xx000户，经营商品40余万种，每天向世界各地发送1200余个货柜；金融机构存款余额590亿元，与212个国家和地区有着金融业务往来，已经成为我国最大的内陆口岸之一，因而，迫切需要设置相应的口岸、金融管理和银行等金融机构。但按照现行有关规定，县一级不单独设立海关、银监局和打击走私与口岸管理办公室，也不设立股份制银行的分支机构。虽然，近几年，经过各级领导的协调，xx海关设立了驻xx办事处。但办事处仅有一般贸易和加工贸易进出口的通关、监督、征税功能，而企业的备案登记、减免税业务都要到xx海关办理。中信实业、光大、民
8、生、华夏等14家股份银行也有意进驻xx，但受行政级别制约，无法在xx设立分支机构。所有这些，都在一定程度上制约了经济社会进一步开展。 （四）行政管理力量普遍缺乏。我省的经济强县（市）市场兴旺，经济成份以民营经济为主，流动人口多，政府的市场监管和社会管理的任务十分繁重。但是，经济强县（市）现有的行政编制根本上是按照县级标准配置的，行政管理的力量与经济社会快速开展的实际要求不相适应。特别是公安和法院、检察院等政法部门的人员力量不能适应案件处理的需要，案多人少的矛盾非常突出；工商、税务、质量技术监督、食品药品监督管理也因编制限制，影响到监管工作的落实到位。 二、推进xx等经济强县（市）行政管理体制改
9、革的根本思路 经济强县（市）是我省县域经济开展的主要力量，在我省经济社会开展中占有十分重要的位置。“xx时期，是我省经济社会开展的关键时期。要实现省委、省政府确定的“xx经济社会开展战略目标，必须进一步深化改革和提高对外开放水平，努力为我省经济社会的快速开展提供体制保障。推进经济强县（市）的行政管理体制改革，可以从行政层面上进一步确认和扩大经济强县（市）的经济社会管理权限，更好地带动我省县域经济突破“市管县体制所遇到的开展障碍，使我省加快驶入经济社会快速开展的轨道。这既是落实“xx时期我省经济社会开展战略目标的重要保证，也是贯彻党的x届五中全会关于加快行政管理体制改革，全面深化改革和提高对外开
10、放水平的具体表达。 推进经济强县（市）行政管理体制改革，事关我省改革、开展、稳定的大局，要以科学开展观为指导，坚持从实际出发，吸收借鉴兄弟省市的改革经验，积极创新，大胆实践，稳步推进，注重实效，努力使改革取得实际成果。具体提出以下两种思路： （一）试行“省直管县体制 现行的“市管县体制，其初衷在于以经济兴旺城市为核心，带动周边农村地区的开展，形成城乡一体化开展的区域经济新格局。这一体制，在当时的经济社会条件下，对促进行政区域和经济区域的协调开展，推动区域经济社会开展起到了很好的作用。但是，随着我省市场经济的加快开展，特别是县域经济异军突起，大批经济强县（市）脱颖而出，使“市管县体制在有些地方已
11、经或正在失去当初的成效。所以，下一步可以尝试突破“市管县体制的束缚，逐步试行“省直管县体制。即有重点地选取辐射能力强，开展潜力大，对区域经济开展有明显带动作用的经济强县（市），从原管辖市中单列出来，由省直接管理。省直管县（市）在行政上与原管辖市不再具有隶属关系；在经济社会管理上，由省赋予其具有与地级市根本相当的权限。 试行这一体制，有利的方面主要有：一是可以从体制上冲破束缚经济强县（市）开展的框框，突破业已存在的开展瓶颈，为我省经济强县（市）的开展创造新的平台。二是可以进一步扩大经济强县（市）的管理权限，简化审批程序，提高行政效率，减少企业和老百姓的办事本钱。三是由于我省在推行“市管县体制时，
12、采取将作为行政管理最核心内容和最有效管理手段的财政和党政“一把手由省直接管理，从整体上讲，现行的“市管县体制客观上已经具有“市管县和“省直管县的双重特征，具备了试行“省直管县体制的内在要求。四是兄弟省已经在这方面先行作了探索，其中，xx省早在19xx年就将仙桃、潜江、天门三个县级市确定为省直管市，xx省于19xx年将XX县区（县级市）改为省直管市。尽管他们的做法各不相同，但都取得了较好的成效。同时，经向中央编办了解，试行“省直管县体制，只要不涉及提升规格，在法律上没有障碍。存在的问题主要是：由于我省县域经济又比较兴旺，20xx年，列入国家统计局公布的全国综合实力百强县（市）排名的已经到达30个
13、，由省认定的经济强县（市）也有17个，而这一做法又涉及整个行政体制的变动，影响面较大，因而，在目前情况下，需要谨慎对待。 （二）进一步扩大经济强县（市）的经济社会管理权限 在不改变现行“市管县体制的情况下，按照有利于促进经济强县（市）扩大开放，提高国际竞争力，并推动全省区域经济协调开展，加快新农村建设和城乡统筹开展的要求，在20xx年扩权的根底上，进一步扩大经济强县（市）的经济管理权限，除国家法律、法规有明确规定的以外，原需经市级政府审批的，可由经济强县（市）自行审批，报省备案；原需经市级政府审核、报省审批的，由经济强县（市）直接报省审批。同时，将扩权的领域从经济管理领域扩大到社会事务管理、公
14、共平安管理和执法监督等领域，把一些目前由市级政府管理、老百姓意见较大、县（市）政府又能够管好的事项，交给经济强县（市）政府管理，以简化办事程序，缩短审批周期，提高办事效率。这一方法不涉及体制变动，相比照拟稳妥，且我省已经过屡次扩权，工作有根底，也积累了一定的经验。但存在的问题是：（1）由于不改变现行“市管县体制，在实施中，目前遇到的一些涉及行政管理深层次的体制性矛盾和问题难于得到很好解决。（2）在不改变“市管县体制的情况下扩权，容易造成扩权县（市）与隶属市的管理事实上脱钩，催生与隶属市的矛盾。（3）由于在市场经济条件下，县域经济开展的利益主体性越来越强，如果只是单纯地在现行体制下给经济强县（市
15、）扩权，有违于经济开展主体平等竞争的原那么，不利于进一步激发其它县（市）经济社会开展的活力和动力。 以上两种思路各有利弊，在实践中，应当按照积极稳妥、讲求实效的原那么，统筹规划，适度把握，审慎选择，以求得更好的改革成效。 三、开展省直管体制改革需要重视和研究的有关问题 调研中，xx市提出要求省里在xx市进行省直管体制改革试点，这反映了经济强县（市）要求改革现行行政管理体制的迫切愿望。但开展省直管体制改革涉及面广、政策性强，是一项复杂的系统工程，虽然兄弟省已作了相应的探索，但许多问题需要从我省实际出发，认真研究，科学论证。根据兄弟省的经验，结合我省实际，我们认为，如果省委、省政府确定要在xx市开
16、展“省直管县体制改革试点，以下问题需要引起重视并认真研究： （一）合理划分省与xx市的职责权限。如果实行省直管体制改革，xx市所有的经济政治社会管理事务都要与xx市脱钩，相关业务工作改由省级各部门直接管理。由于减少了行政层级，省里需要按照“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规的原那么，研究重新划分省与xx市之间的经济社会管理权限，赋予其与市一级相当的管理权限。对设在xx的中央和省垂直管理的部门，要由省业务主管部门直接领导，赋予其行使相当于该垂直管理部门市一级机构的权限，确因国家法律、法规规定不能行使的，由省业务主管部门直接行使。具体权限划分，可由省级各部门商xx市研究提出，报省政府审定。xx市获得相应的管理权限后，要同时承担与其对等的责任。 （二）调整完善政府机构设置。根据现行的机