1、人大监督项目审计调研报告 为了加强和标准对政府投资建设项目的审计监督，提高审计质量和投资效益，年4月2日省人民政府第3次常务会议，根据?中华人民共和国审计法?、?中华人民共和国审计法实施条例?等法律、法规，结合省实际，通过了?省政府投资建设项目审计方法?(省政府145号令),其中:第五条“审计机关应当每年向本级人民政府和上一级审计机关报告政府投资建设项目的审计结果，并依法向社会公布审计结果。县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对政府投资建设项目的审计工作报告。由此可见，加强对工程项目的审计监督和项目经济效益的审计评价已成为国家审计机关面临的一项重要工作任务，同时，也
2、给人大机关对政府投资建设项目审计的审议监督带来了新的挑战。 由于我国公共财政的改革刚处于起步阶段，很多配套制度尚未建立，外部环境还不够完善，人大对政府投资审计的监督，审计机关对政府投资建设项目审计的实施，在具体实施中特别是在基层的实施过程中必然存在一些尚待完善的问题，需要我们认真加以研究和解决。本文试就此谈几点粗浅的看法。 一、充分认识政府投资建设项目审计的现状、存在问题是搞好人大对政府投资建设项目审计的审议监督前提 一审计的现状 1、审计相关法规的缺失 近年来，审计署及各级审计机关先后公布了政府投资建设项目审计的相关准那么和法规，但只是规定了审计机关应对国家建设项目的建设程序、资金使用、招标
3、投标、合同管理、材料采购、工程结算和工程决算、工程质量、单位资质等方面进行审计监督，其规定的比拟原那么、抽象，不能指导审计实践。审计人员在具体工作中如何确定审计的范围与内容仍然感到缺乏依据和标准，对发现大量的建设管理问题如何界定的法律依据还比拟模糊。 2、政府投资审计的力量缺乏 随着政府公共财政投资的不断加大，对投资审计的要求越来越高，审计人员必须具备审计、根本建设财务、建设项目管理、资金管理、工程造价控制、法律、宏观经济等方面的知识和经验，懂得从审计的角度敏锐捕捉问题，运用综合知识，掌握从宏观上认识问题和分析问题的意识和能力。但目前，审计部门具有这种能力的人员少之又少，具备资质的工程专业人员
4、也严重缺乏。 3、建设项目审计的手段落后 限于目前审计机关的技术力量和装备水平，无法采取先进的检测手段，因而审计所依赖的工程实施过程的检测资料主要以监理单位提供的资料为主。对工程隐蔽签证不实、虚签、多签工程量的鉴证问题，根本上只能靠审计人员专业知识、经验判断，增大了审计风险。 4.整合审计资源带来的风险。 组织社会中介力量参与政府投资审计，整合审计资源，实践中这种做法正在得到运用，已初步显示成效。由于中介组织的局限性、经济效益性，会给国家审计带来组织风险。 二建筑市场中存在的问题 1、建筑市场不够标准，管理体制不明确 建设工程由决策、设计、招标投标、施工、工程竣工结算和决算及评估等阶段组成。现
5、行建设工程项目管理体制名为“三位一体，实际上存在着各自为政，互不配合，权责不清等问题，形成施工、监理、造价、管理、审计等环节相互脱节，内在有机联系紊乱，严重违背工程建设的内在规律，致使一些项目出现随意增加建设内容，提高建设标准，扩大建设规模等问题。 2、招投标不严格按标准执行 招投标不严格按标准执行，如：有些工程发包单位搞“暗箱操作，不按正常规定进行招标，向投标单位索要回扣、好处费；有的工程在招标前“设局，招标中“演戏，进行串标、陪标、买标、漏标等；有的建设单位采取指令发包、人情标、招标变议标、躲避招投标等假招标形式，实现由指定投标人中标的违法目的。 3、违反建设程序，导致“三边工程 建设程序
6、是建设项目客观经济规律的反映，也是建设项目自然规律的要求，必须严格遵守。不少部门跑项目、争资金比拟积极，但对前期工作却不够重视。往往为了“搭车上项目，只好东拼西凑一些没有工作根底的项目开工建设，然后再补做前期工作，许多连初步设计甚至可行性研究报告还没有审批，成为边设计、边报批、边施工的“三边工程，严重违反根本建设程序。 4、承包合同条款不清，责任不明确 有的工程项目合同格式过于简化，条款不严密，不标准，不完整，存在着许多漏洞，如工程范围比拟笼统；人工、材料、机械单价和费率不作详细约定；工期、质量、违约责任不清等。特别是在包干合同中，往往对包干范围、质量要求、调整手续等没有明确设定，结果是包干项
7、目包不死，合同形同虚设，最终还是按实结算，这样也就难以控制工程造价。 二、地方人大对政府投资建设项目审计监督中几个需要解决的问题 一人大监督面临政治体制障碍 在我国，最核心的政治体制问题还是党政领导体制问题。我国客观上存在两个公共管理系统，一是国家公共管理体系，主要由人大、政府和司法机关组成；二是执政党公共管理系统。人民代表大会是国家的最高权力机关，而中国共产党是我国政治体制中的最高领导机构。决策权、执行权和监督权这三种权力中，决策权是核心，执政党掌握这一权力，事实上也就控制了政治领导权。 从职权侧重的角度来划分，党委行使决策权、政府行使执行权、人大行使监督权。在国家权力运行中，党委往往直接决
8、定本行政区域内的重大事务，甚至包括重大的行政事务和司法事务，党委的某些重大决定有时不经过人大依照法律程序讨论和决定，就直接交由行政、司法机关去执行，有时党委还与政府共同决定某些事务，对于党委的决定及其由行政、司法机关在实施中出现的问题，人大如何进行监督和纠正还缺少具体制度安排。另一方面，在人大对某些行政和法律行为监督时，在实践中往往会最终“监督到党委头上，转变成为人大对党的直接监督，而人大又是受党委领导的。因此，党的领导与人大监督的关系问题便成了一个影响人大监督职能发挥的政治体制难题。 二发挥人大监督法赋予的审议、监督职能，催促政府及相关职能部门按相关根本建设法律法规办事，以最大限度地提高政府
9、投资的绩效。 按省政府145号令的要求，催促开展改革、财政、经济、建设等有关行政主管部门，应当将年度内政府投资建设项目的工程投资安排和预计完工项目情况抄送同级审计机关。 发挥人大监督法赋予的职能，建议政府对审计人员的补充、培训、经费的保障，同时催促财政及经济主管部门提高基建财务的管理工作。 三催促审计部门严格按政府投资建设项目审计方法的规定行使监督权，强化审计监督 1、明确思路突出重点 “以地方重点建设项目和财政性建设资金为主要审计和审计调查对象，检查和揭示财政性建设资金使用和建设项目管理方面存在的主要问题，到达标准管理，保证资金运行安全，提高投资效益。围绕着这一思路，在选择审计项目时，重点体
10、现地方政府的投资方向，重点关注一些群众密切关心的建设项目和问题。根据工程建设的不同环节和阶段，分阶段抓重点，有针对性地确定审计工作的内容和方法，重点反映严重违规违纪、重大损失浪费、管理不善和投资效益低下等问题，反映建设经营管理体制、投资法制建设和政策方面存在的不适应、不配套问题。 2、微观着手，宏观着眼，全程跟踪抓住环节 把审计工作贯穿工程建设的可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、施工、竣工决算等整个过程，尽可能将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来，实行监管“关口前移，找出关键性问题，揭露原因。及时发现建设领域中具有代表性、普遍性、倾向性、苗头性的新情况、新问题，深入分析其原因以及可
11、能造成的危害和影响程度，提出积极的切实可行的对策，向政府和有关部门提出建设性意见。全过程的审计监督主要表现在投资规模控制环节、招投标和合同环节、工程计量和变更环节、建设资金使用环节、征地拆迁环节。 4、改良方法强化手段 按不同审计要求和审计目的，对不同项目、不同规模分别选择与此相适应的审计方法。 1对工程内容简单，普通单一的投资项目，如：道路摊铺工程、装修装饰工程、维修改造工程、单体建筑工程、社区长效管理建设等，应进行工程结算审计。这些工程的主要本钱是工程建筑本钱，只要把工程结算审计了，等于将整个工程审计了。通过工程结算审计，揭示项目管理上的存在问题，纠正施工企业结算中的高估冒算现象，客观公正
12、地审定工程造价，就能有效地控制造价，到达节省投资的审计目的。 2对一些投资涉及面广，项目完整的投资事项，如：新建学校、新建医院、新建道路等，进行竣工决算审计。这类工程不仅审其工程结算，还要审其资金管理，要对整个项目财务收支进行审计，包括征地拆迁支出、勘察设计支出、施工监理支出、建筑管理支出和基建收入等。通过竣工决算审计，纠正虚报投资、侵占国家权益的行为，核准整个项目的总投资，并以此作为资产交接和确定新增资产的价值依据。 3对投资量大、建设周期长的重大建设项目，如行政中心建设、大型市政公共设施建设等，可根据条件建立审计员派驻制度，对项目建设的重要节点或者全过程进行跟踪审计。通过跟踪，将审计延伸到
13、项目决策、组织、管理、实施、评估、验收的各个环节，由单纯的事后监督变为事前、事中、事后监督相结合，从而了解整个工程的管理情况、财务情况、质量情况，及时指出存在的主要问题，纠正违法违规行为，最大限度地发挥审计监督作用，确保公共资金真实、合法、有效地使用。 4对一些具有全局性、影响广泛、群众关注、投资规模大的建设项目，如：标志工程、实事工程、社会公益工程等，可有选择地展开效益审计。效益审计是一种全面性、综合性、系统性、创新性的审计，在对项目投资决策、建设管理、资金使用、投资效果情况审计的根底上，揭露管理不善、决策失误造成的损失浪费和国有资产流失等问题，评价投资项目的效益，重点揭露影响投资经济、社会
14、和生态效益的主要问题，提出科学合理的建设性意见，为政府科学决策、改善管理提供参考。 四支持审计机关创新审计机制 1新国家建设项目审计监管体制 当前的突出问题主要表现为：一是主管职能部门监管不力；二是内控机制不完善；三是权责不明，政企不分。这造成了建设项目监管的“越位和“缺位，产生了“谁都管，谁也管不好、管不了的现象。根据我国建设项目审计监管体制的缺陷，应重点采取以下措施：一是实行以审计机关统一集中行使监督职能为主的监督体制，修改并完善建设项目审计监督的规章制度，剥离原来分散在有关部门的监督职能，由审计机关统一集中行使，实现投资主体、管理主体与监督主体的彻底别离。二是理顺建设项目审计监管体制的内
15、部机制。形成审计机关与其他监管部门的协调关系，形成监督合力。 按145号令的要求，建设项目竣工决算未经审计机关审计的，或社会中介机构出具的审计报告未经审计机关审核的，有关部门不得办理工程价款最终结算和竣工验收手续。审计机关作为建设项目审计监督的主管部门，通过审计，严肃查处工程建设管理中的高估冒算、虚报投资、损失浪费、侵占国家权益等行为，为建设项目筑起一道坚实的“防护墙。 2建设项目的后评价审计 建设项目后评价其主要内容包括立项决策评价、设计施工评价、生产运营评价和建设效益评价，可以全面总结项目投资管理的经验和教训。工作中很少将建设项目后评价作为根本建设程序的一局部，但建设项目后评价工作具有投资项目审计的重要特性，因此，可以将建设项目后评价工作作为投资项目审计的组成局部，由审计机关负责开展对建设项目的后评价，最终实现建设项目的全过程监督。 建设项目后评价审计要运用系统工程的理论，采用宏观和微观相结合，经济和技术相结合的方法，全面比照考核项目前期预测情况、项目建成后实际结果，包括经济效益、社会效益、环境效益，分析生产项目建设条件变化，技术方案的实施，运营环境的变化等情况，从中发现问题、总结经验与教训。 三、搞好人大对政府投资建设项目审计监督工作的几