1、公共科技管理自主创新制度分析 1公共科技及公共科技管理内涵界定 公共科技与公共科技管理一般认为是由国内学者提出的。检索国外文献，我们发现只有类似的公共科学、公共研究、公共研发、公众科学等概念。其中公共科学、公共研究和公共研发根本上都是指大学、国家实验室或政府提供支持的研究机构等所进行的科学探索，产生的知识、科技论文及研究成果1。国外公共科学等概念的内涵相对狭小而具体，局限于公共科技研究单位的行为及其产出等问题，并未涉及政府行为及科技政策等层面2。国内学者通常将公共科技以及公共科技管理内涵定义为满足社会公共科技需要、维护国家和社会公共利益、生产和消费由市场机制无法提供的科技产品（或称为公共科技产
2、品）的政府科技管理行为3。这一研究视角突出了“国家目标论，注重的是政府对公共科技资源配置的干预，而对公共科技政策、公共科技成果的转化等方面关注较少。综观国内外学者的相关研究，我们发现他们的定义具有四个方面的共同之处：理论根底，以公共选择理论和市场失灵理论为其理论根底，认为纠正市场失灵、谋求科技资源的最优配置以及满足社会对公共科技产品和效劳的需求，便成为公共科技管理存在的前提;暗含假设，假设政策制定者是完全理性的，对市场行为与科技时机有更好的理解，政策制定者的关注焦点在于如何更好地设计政策来实现预定的科技政策效果以及在个人追求私人福利最大化的情境中寻求社会福利最大化;关注焦点，关注科技资源的有效
3、配置问题，侧重于政府对公共科技资源配置的干预，而对科技资源的创生未曾涉及;分析方法，采用静态或比较静态分析方法。却不能反映出公共科技管理作为一种制度所具有的适应性、连续性和渐进性等制度变迁的特征，也无法反映出公共科技管理自身会随着管理对象公共科技的开展而演化变迁，这会影响到公共科技管理内涵的进一步拓展，从而减弱了公共科技管理对国家战略目标和经济体系选择的适应性。本文基于演化范式的意识形态理论与制度观，对公共科技管理的内涵进行界定，认为公共科技管理应是一种选择机制。它通过提供有效的制度安排，增强各创新主体间的交互式学习及知识积累与扩散，促进经济体内创新性企业的产生，并在此根底上对企业的创新行为进
4、行选择，其目的在于使适应国家战略的创新行为得以保存、遗传，并在经济体内进行扩散，最终实现自主创新和创新型国家这一战略目标。因此，在公共科技管理根底上形成的公共科技管理制度，也不再是运用科技制度设计合理配置科技资源的过程，而是致力于能够最大限度地激发自主创新潜能的创新制度，即立足于自主研发和内源式学习，探索新的技术轨道，并到达技术前沿的创新制度。 2新古典框架下的公共科技管理制度 2.1公共科技的市场失灵与政府行为 新古典经济学认为在纯粹市场的条件下，科技活动所需的资源不可能得到最优配置，会出现市场失灵。按照阿罗的观点，创造的不可分割性（indivisibilities）、收益非独占性（non-
5、appropriabil-ities）和不确定性（uncertainties）是市场失灵的主要根源4。按照这种分析，在科技资源配置及其产出（知识技术）的生产过程中存在的市场失灵，存在着一些私人不愿投资的知识技术，这些就可以称为公共科技。按照该种产品是否作为公共产品生产的根本标准来判断，即是否具有非竞争性和非排他性，以及是否存在市场失灵。公共科技属于一种典型的公共产品，具有公共产品的根本属性。公共科技的非竞争性与非排他性特征会导致公共科技成为短缺“商品，短缺意味着公共科技供给不能满足社会需求而出现总量性短缺和结构性短缺，此时就需要政府对科技活动予以有限、有效的干预。从新古典经济学的视角来看，政府
6、对科技资源配置及其产出的干预是适应市场经济的一种制度，表达为公共科技管理，本质上是纠正市场失灵，谋求科技资源的最优配置以及满足社会对公共科技产品和效劳的需求。其管理的主要内容是公共部门科技活动的范围和组织、结果和效率，并在这一管理过程中，通过制定科技战略、公布科技政策、实施科技方案，创造与组织科技环境、条件和公共科技资源配置实现公共科技供给的目标，进而带动和整合市场中的科技资源，提高全社会中的科技资源配置效率，维持和提升一国的科技生产与创新能力。因而，公共科技管理制度是以政府为主导的公共部门，运用科技制度设计合理配置科技资源的过程。在此过程中，政府承担着公共科技资源配置的规划者，并从外部为技术
7、创新提供条件。总而言之，市场失灵成为新古典经济学进行公共科技管理分析的逻辑根底，通常称为市场失灵的管理范式。同时，市场失灵也为判断政府应何时干预科学技术提供了一个相当清晰的分析工具，公共科技管理的作用就在于弥补市场失灵。 2.2公共科技管理中的新公共管理趋势 从20世纪70年代末、80年代初开始，起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并在西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，即“新公共管理运动。它包括美国的企业化政府改革运动、法国的革新公共行政方案、澳大利亚的财政管理改进方案等。虽然各国政府改革的具体起因、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但所表达的价值取向却是一样的，
8、那就是市场化，即政府功能定位的市场化取向、政府效劳输出的市场化取向、政府内部改革的放松规制取向和政府间制度设计的分权化取向。新公共管理关注由公共部门所直接提供的效劳效率，强化了公共核心部门的战略能力，以指导政府的变革，并允许政府自动地、有弹性地、以最低本钱对外部变化和各种利益需求做出反响。新公共管理的理论根底是公共选择理论、主流经济学理论（包括交易本钱理论、委托代理理论等）和私营部门的管理理论，其核心理念是市场竞争原理及私营部门的管理模式在公共部门中的应用，强调自下而上的互动，其主要形式是公共企业及其他性质的公共部门的市场化，并使政府趋于企业家型政府。随着新公共管理运动的深入，它也涉及一些公共
9、科技管理部门的市场化问题。因而有必要将公共科技管理所涉及的部门进行简单界定，在此根底上才能进一步讨论公共科技管理中的新公共管理趋势问题。公共科技管理既涉及纯粹的公共部门，即政府组织，还涉及准公共部门，即公立高等院校、政府投资兴办的科学研究机构、研发实验室、一些接近于事业单位性质的科技中介机构等。这类机构主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，其根本功能是为社会提供公共效劳或准公共产品，活动具有传承国家意志、战略目标和政策导向的作用。从某种意义上说，它在政府的科技意愿与市场的科技意愿之间架起了一座桥梁。新公共管理运动的出现，便对公共科技部门形成了一种市场化的冲击。正是在此背景下，在欧美国家，作为
10、准公共部门的公共科技机构，如公共实验室、科研院所、公共科技企业等，均经历了一次市场化过程。这种趋势的一个集中表现就是：相较于私人企业的研发而言，政府支出呈现出明显的下降趋势。这一特征美国表现最为明显，美国一直存在两种主要的鼓励创新制度完全的知识产权（ips）和公共支持用于鼓励知识的产生。这两种不同的鼓励创新制度事实上表达了对知识的两种不同理解：一是个体和公司都希望对知识进行投资是因为在知识投资中可以获得可预期的实质性可内部化的利益。这些可内部化的利益创造了市场对知识的需求，并且使得产生知识的过程通过专利权的保护可以向外出售从而使创新者获得利益;二是存在另一类型的知识，其利益是不能完全内化的，表
11、现为利益的广泛、不确定以及耗时很长，以至于没有个体或是企业愿意对这种知识的产生进行投资。从历史开展来看，这两种鼓励制度经历了不同的历史演化。以万尼瓦尔X8226;布什（vanne-varbush）在1945年提出的旨在强调政府应该大力加强根底研究和科研教育的科学，无尽的前沿的报告为标志，催生了40年代末美国新科学政策的建立，并确立了系统的和持续的对科学和技术研究的公共支持制度。得益于这份报告，在1950年，美国建立了国家科学基金（nsf），主要致力于对根底研究的资助。美国对科学和技术研究的支持逐渐延伸到建立新的机构（如美国航空和宇宙航行局），并且对国家战略利益的研究加以支持，如健康和能源。但在
12、新公共管理运动开始时期，有一个清晰的趋势说明美国减少了公共对科学和技术研究的支持，并更多地依赖和重视ips对知识产生的鼓励（见图1）。与此同时，美国的公共支出/私人支出在20世纪60年代后经历持续下滑，这与新公共管理运动相一致，更多地依赖于市场机制来促进创新，政府的原有作用逐渐被市场取代（见图2）。因此，伴随着新公共管理运动的展开，以美国为代表的西方兴旺国家在公共支持研发方面确实有明显的减退，其公共科技管理的“钟摆由以公共支持为根底的鼓励摆向了以市场为根底的知识产权鼓励5。 3公共科技管理的演化范式 在新古典的均衡框架中，由于以均衡为前提性理论设定，已经在逻辑上排除了翻开技术黑箱的可能性，这就
13、是说均衡框架中并不含有待解的关于技术本身的变量6。可以说，在新古典经济学的公共科技管理分析中，技术始终处于一种黑箱状态，被假定具有自身内在的开展逻辑，即由科学研究开始，经过应用研究与开发、生产和销售环节而进入市场的线性过程，从而致使技术创新过程很少进入公共科技管理关注的视野。市场失灵的概念与线性创新模型的结合产生了公共科技管理的“供给偏好，即强调为科技开展提供人、财、物等市场供给缺乏的资源，或通过管制、税收等手段防止市场供给过度。因此，许多市场经济国家（如美国）甚至只有科学政策，而很少有技术或创新政策。伴随着新古典经济学的危机，基于市场失灵与新公共管理理论的公共科技管理也逐渐受到诸多批评，这些
14、批评直指其自身无法克服的局限性：一是它只关注于市场本身，而忽略了市场运行背后的制度环境，因为在不同的制度环境中，市场失灵的表现是不同的;二是在科技全球化的背景下，仅仅单方依靠市场力量，一个国家的产业技术很可能会被锁定在特定的开展路径上，从而导致诸如国家平安等问题;三是当技术创新的外部性普遍存在时，它便难以给出具有指导意义的政策主张;四是当前对于公共科技管理的研究是基于西方兴旺国家的经济理论，对于欠兴旺国家其适应性有待商榷。市场失灵分析随着创新逐渐取代价格成为竞争的主要内容，其局限性越发显著。为了能在剧烈的国际竞争中争得一席之地，各国政府对科技和创新活动采取了更为积极的态度。在这种理论与实践的双
15、重需要下，催生了公共科技管理制度的新范式，即一种以演化经济学为根底、以自主创新为导向的公共科技管理制度。演化经济学关注于经济系统开展变化的动态过程，坚持从演化的、动态的视角来理解和分析经济系统的运行。它将技术创新视为一个非线性的由多种内容组成的系统或构型，考察了技术变迁的动态过程，并认为技术创新和技术变迁是众多经济现象背后的根本力量。正是基于此，演化框架将技术创新纳入到公共科技管理分析之中。首先，演化经济学将视角转向系统失灵，认为公共科技管理的目的不再仅仅是实现公共科技资源的最优配置，而是如何促进创新。由于技术创新被视为一个在多种因素的复杂相互作用中基于创新系统的过程7，这意味着创新的成功不仅
16、依赖于特定的行动主体，更依赖于创新系统诸要素之间的相互作用，市场只是其中的因素之一。当创新系统所需主体缺失，以及各主体之间不能实现有效配合时，便出现了所谓的系统失灵8。 依据系统失灵的观点，演化经济学认为公共科技管理应该强调政府、社会和企业间的互动，政府不再担任被动的“消防员角色，而是积极主动地参与到促进创新中，在与其他主体互动中形成“多元治理的公共科技管理理念。创新过程中知识与技术生产的双重属性私人产品与公共产品属性，意味着其效率是内部化效率（市场效率）与外部化效率（社会效率）的结合，是一种二元效率。新古典范式通过对知识产权的强调来实现外部效应内部化，但问题是它忽略了由于知识外溢所带来的创新主体间知识累积效应的增加，进而无法对知识外溢所导致的知识创新做出解释。演化范式为解决由于创新过程固有的内部效率与外溢效率造成的“囚徒困境问题给出了新的调和。演化范式以异质性假设为前提，认为不同