1、公路交通转型开展假设干问题调研报告 党的十八届三中全会关于全面深化改革假设干重大问题的决定对公路交通转型开展提出了十分重要而又紧迫的时代命题。xx公路交通往哪儿转，转什么，怎么转，是“十三五时期必须直面而又难以回避的现实问题。日前，局党委主要负责同志牵头组成调研组，就此在全省公路系统进行了广泛深入的调研，现将有关情况报告如下： 一、“十二五以来xx公路交通开展的主要特点 “十二五期间，全省公路系统深入贯彻落实科学开展观，紧紧围绕全省“两个率先，效劳现代综合交通运输体系建设，以路网完善、管养提升、依法治路、科技创新、平安保畅、惠民效劳、资金保障、人才支撑八大工程为重点任务，努力实现又好又快开展，
2、总体开展水平继续走在全国前列。概括起来说有以下五个主要特点： 一是开展的内涵更加丰富。自觉地把以人为本和生态文明建设写入了“十二五公路交通开展总纲领。xx公路开展的内涵从“建设为主向养护管理为主转变扩充为“建设为主向管理养护和效劳为主转变，更加注重效劳于广阔人民群众平安便捷出行。“十二五期间，全省公路系统在科技创新、路网运行监测和公共效劳体系建设方面的投入不断加大，各种公路资源通过科技应用得到有效整合，收费公路清理整顿进一步深化，出行效劳手段更加人性化和智能化，进一步提升了公路开展与人、自然、生态环境的和谐统一。 二是开展的目标更加清晰。站在新的起点上，xx公路始终紧扣“两个率先的开展定位，以
3、xx交通运输现代化为统领，提出了“一个网络，三个体系（为公众提供并维护一个“平安、畅通、智慧、高效、绿色的公路网络；构建一个公众满意的公路效劳体系，建立一个科学高效的公路管理体系，配置一个稳定充分的支撑保障体系）的率先现代化开展愿景。在苏州、徐州率先开展公路养护管理现代化整体示范，辅之以“畅安舒美示范工程和重点主题性示范工程，力争到2023年，xx公路养护管理根本实现现代化，公路根底设施供给、效劳质量和管理水平到达世界中等兴旺国家水平。 三是改革驱动对开展的影响更加凸显。“十二五xx公路交通开展的动力主要来源于改革。面对行政管理体制、财税体制、行政审批制度、“两个路网体系（以高速公路为主的“收
4、费公路体系和以普通公路为主的“非收费公路体系）、“省管县等一系列改革，xx公路加强顶层设计，研究形成了职能定位报告、普通国省干线公路养护管理体制调研报告、公路养护现代化行动纲要等支撑成果，并在公路投融资体制改革方面取得突破性成果，改革、开展、稳定三者之间的关系进一步理顺。 四是开展的因素更加开放多元。社会治理结构的多元化在“十二五公路开展过程中有着深刻的表达，主导公路开展的力量和因素远不仅限于上级行业部门的方案和指令，公路开展环境从以往的相对封闭向相对开放渐变。策应全省经济社会开展的总体战略部署、xx县域经济的蓬勃开展和社会主义新农村建设，“十二五以来，全省继续保持干线公路适度建设规模，稳步推
5、进新一轮国省道网规划落地，并及时启动了农村公路提档升级工程建设。为响应广阔人民群众参政议政的渴求和社会公众的出行需求，全省公路系统积极构建与公众交流的平台，不断加大政府信息公开、行政权力网上公开透明运行力度。依法行政进程进一步加快，公路部门与发改、财政、国土等部门的协调沟通工作不断深化，公路交通关起门来埋头搞建设的时代已经一去不返。 五是开展的根底更加扎实。经过几十年的磨砺，xx公路行业已形成了“修路修心、养路养性的行业开展追求。“十二五以来，省、市、县三级公路机构面临着前所未有的压力和矛盾，筹融资手段难以持续、前期工作难度加大、平安形势日益严峻以及行业自身历史遗留问题，都在制约着公路开展。全
6、省公路系统始终敢为人先、负重前行，在压力下谋开展，在危机中抓机遇，以良好的精神状态和务实的工作作风，高标准、高水平完成各项工作任务，为xx公路率先现代化作出奉献。 二、xx公路转型开展体制机制面临的突出问题 “十二五以来，xx公路坚持问题导向，围绕开展理念、体制机制和制度设计等核心要素开展了一系列的探索和研究。党的群众路线教育实践活动也查摆出了多年来行业开展面临的问题。本次调研既注重对长期以来存在问题的梳理和回应，更注重对党的十八大和十八届三中全会精神深刻领会，对照新的宏观形势和开展趋势，分析、挖掘公路交通转型开展深层次问题，突出表现在以下五个方面： （一）建设规模和可承受能力的关系问题。到“
7、十一五末，xx公路交通根底设施已经率先根本实现现代化，这是推进行业转型开展的前提和根底。党的十八大破除了唯gdp论英雄的政绩观，为行业转型开展提供了更加明确的政策导向。但即便如此，不顾承受压力大搞建设在局部地区仍然大行其道。主要表现在：投资需求和建设规模居高不下，特别是“十二五、“十三五十年还有大量的续建和待建任务；建设方案执行不科学，多开新线、少用老线，多修一级路、少修二级路在局部地区比较突出；局部工程在无资金、无土地指标、无前期工作手续的情况下仓促上马，还要拼命压缩工期。每年全省都有大量的方案外工程在推进实施，其中不少在排着队等待进入全省建设方案盘子。此外，干线公路建设本钱近年来节节攀升，
8、xx局部地区高架快速路的造价到达了1亿元/公里，省补资金占到工程建设投资的平均比重从2023年的60%降至如今的30%左右，地方竭力争取干线公路建设方案，真正看中的已经不是省补资金，而是省国土厅“点供的土地指标。再繁琐严厉的前期工作要求、再紧张的土地和资金供给，也没有能够有效遏制局部地方政府的建设投资冲动和欲望。 （二）行业和地方的关系问题。“条块结合、以块为主的管理体制和“省市联合，以市为主的建设模式，是推动xx公路交通近二十年快速开展的制度保障。“政府主导办交通是xx交通公路事业开展的一条根本经验。但也要看到，随着近年来“土地财政的强烈刺激和推动，在城乡交通二元管理体制格局下，各级地方政府
9、更多的精力和财政资金投向了城市建设，交通的开展无论在建设方面，还是养护管理方面都受到了相当大的影响和冲击。xx省公路条例明确规定，国省道的管理由省市两级政府负责，具体分工由省政府确定。但在实际工作中，为了加快开展，全省先后不约而同地把干线公路建设责任主体进一步下放到了县级。工程建设，从规划开始很多行业的标准标准和管理要求很难落实到位，建设质量难以保障，科技创新、生态环保的开展理念难以真正落地。为了争取省补资金，地方政府把许多承担城市交通、土地开发功能的公路纳入国省道建设，作为改建工程搭便车。工程建成后，公路养护管理工作往行业一推了之。近年来受地方保护主义影响和干扰，路政管理和超限治理等工作步履
10、艰难。在收费公路问题上，局部地方政府利用收费公路政策修路，但对征收秩序、债务化解、平安和社会风险防范等全部交由行业承担。燃油税改革后，省交通厅、省财政厅的文件明确规定，市县公路部门的根本支出由地方财政予以托底保障并逐年增长，但全省几乎没有一家执行到位。xx市区公路站去年确定的单位根本支出还是202322年标准的300万元，但正式在编人员的财政统发工资就到达了570万元，基层吃饭成问题，不得不另谋他策。干线公路地方建、省里养，管养脱节的现象比较突出。地方政府更注重节省工程建设造价，而缺乏全寿命周期本钱理念。在工程建设方面，“县长想干就没有干不成的；在养护管理方面，“县长不想干还就真的干不成。在这
11、样的环境背景下，全省加强干线公路网集中统一管理的呼声和要求越来越强烈。 （三）事权和财权的关系问题。党的十八届三中全会要求深化财税体制改革，建立事权与财权相适应的制度。这其中，事权是根底，也是我们在转型开展和转变职能的过程中，迫切需要说清楚、理透彻的事情。从调研情况看，基层反映强烈的问题主要有以下两个方面：一是干线公路和农村公路的事权与支出责任不匹配。干线公路事权在中央和省，但建设经费投入主要来自于县。农村公路的事权在县，但建设和养护的经费投入主要靠省。20xx年底农村公路建设省级贷款余额到达127亿元，接近省补资金总投入的50%，与干线公路建设债务根本持平。同时，每年还要从汽车养路费的燃油税
12、替代返还收入中安排6亿元左右用于全省农村公路养护，挤占了干线公路开展资金。地方在农村公路建设方面的缺位，直接带来了农村公路管养和平安保障能力缺乏，虽然满足了“通的需求，但总体效劳水平不高。二是对照转型开展的要求，公路养护管理经费投入严重缺乏。总体来看，燃油税改革后，国务院办公厅2023年的22号文没有得到很好的贯彻执行，公路养护管理经费支出受到了很大影响，省本级及局部地方的公路建设债务还本付息开始进入顶峰期，压力骤增。近年来，xx公路的里程、等级和标准都在不断提升，但养护管理经费投入的增长无法跟上地方需求。例如，基层反映，目前养护基价、台班定额标准太低，也远低于市政道路的养护基价定额标准，如徐
13、州城市干线公路核定保洁费12.2517.5万元/公里，而省局每年拨付干线公路养护经费为7万元/公里，相差近一半以上。周边的上海等地也早就把公路养护基价定额的计算单位从“公里改成了“平方米。再如，机械化清扫保洁造成了养护支出费用增加，很多XX县区段的公路养护不适合再继续套用一般路段的养护经费计量标准；高架桥养护、隧道养护、隔音屏的设置等问题也是近年来我省公路养护管理工作中产生的新情况，需要在相应技术标准、管理标准和经费支出方面做出相应保障和安排。 （四）创新开展和治理能力现代化的关系问题。党的十八大提出了治理能力现代化的全新理念，从这个角度审视行业的开展，主要存在三个方面的问题：一是对行业开展的
14、重大政策研究不够，一些制度设计发挥的实际导向与其出发点南辕北辙，国省干线管理效劳类设施建设事与愿违。二是对行政资源的争取和统筹协调不够，爱算小账、不算大账。如202322年成品油税费改革前，我们超前谋划，屡次汇报争取参照周边地区提高我省汽车养路费征收标准，但最终未能实现，影响到改革后xx实际所得燃油税转移支付的基数标准。三是公路法制建设亟待加强。尽管公路法出台后，xx先后公布实施了xx省公路条例、高速公路条例、农村公路管理方法等一系列地方法规规章，但基层实际执法管理工作中总是觉的公路法、公路条例靠不上、用不了。不仅公路行政执法管理缺乏更多的法律依据，建设管理体制、养护运行机制改革后带来的大量行
15、业监管工作，以及“十二五以来突出强化的公共效劳、应急处置等新增职能，目前还是主要依靠行政手段和方案指令来推进落实。四是公路科技创新能力有待进一步提升。公路科技创新体系和相关政策尚不健全，公路企业的创新能力、创新精神缺乏，局部研究成果质量不高，且没有转化为实际生产力。xx公路网管理与效劳应急指挥体系建设，起了大早、赶了晚集，与北京、广东等先进兴旺省份相比，有较大的提升空间，科技创新的支撑和引领作用没有得到有效发挥。 （五）简政放权和加强监管的关系问题。xx公路系统从“十五开始就步入了持续的改革和简政放权阶段。2022年的养护管理体制改革，实现了政企分开、事企别离，养护生产作业职能推向市场，向市场
16、放权。但是，这么多年来，全省公路养护管理体制改革的进展极为不平衡，已经改制的地区，在市场主体的培育、市场规那么的制定等方面，距离真正的市场化运作有很大差距。尤其是市场化改革后投入到养护上的资金未能得到切实应用，国家以税收的形式、企业以利润的形式分别拿走了局部养护资金；改革后日常养护的监督管理变得很难，遇有突发事件，企业老板“利字当头，先谈钱再谈事。坚持市场化的改革方向，与强化公路的公益产品属性、与公路部门承担的平安监管和应急处置职能，相互之间的关系从理论上到实践中都要进一步探索和研究。当前简政放权的力度进一步加大，交通运输部已经明确，养护市场化的改革还要深入推进，我省的省管县改革、行政审批制度改革也已经初见成效，既要放权给市场，也要放权给基层。但是公路部门只放不收、重审批、轻监管的状况仍然存在，职能转变不够到位。局部地方县级公路管