1、农村民主治理新模式的探索与思考报告 随着农村村民自治体制的建立和民主政治建设的深入推进，农村政治格局发生了深刻的变化。如何适应市场经济和民主政治建设的新形势，改善和加强党的领导，构建科学的农村治理模式，不仅关系到村民自治能否健康开展，也关系到党在农村的领导核心地位是否稳固。对此，我们进行了一些思考和探索。 一、构建新模式的必要性 实行村民自治和村委会直选后，农民群众的民主意识空前高涨，政治主张日益多样化，这为农村注入了强大的生机和活力，但我们的工作方法、村治模式还有很多不适应、不配套的地方。主要表现在：一是农村党支部的领导方式、方法转变滞后。过去多数农村党支部几乎包揽了村中的一切事务，事实上扮
2、演着“家长的角色，民主政治的推行，对这个传统提出了挑战。面对挑战，有的村党支部群众根底差，失去了原有政治优势，不能有效地领导；有的村党支部面对农村民主浪潮，困惑迷茫，怕这怕那，不敢大胆地领导；而更多的村党支部缺乏民主政治知识和经验，一抓就死、一放就乱、不懂规那么，不会科学标准地领导。二是村级自治组织体系不健全，民主渠道不畅通。从目前农村民主政治进程来看，民主选举环节解决的比较好，而民主决策、民主管理、民主监督尚没有可靠的体制保障。尽管村民委员会组织法规定村民可以通过村民会议（村民代表会议）来行使自己当家做主的权力，但作为享有最高权力的村治组织却没有独立的、经常的、标准的工作机制，造成村民会议（
3、村民代表会议）并不能很好地发挥作用，农民群众并不能经常有效地通过这一载体充分表达意愿，参与村中重大事务的决策、管理和监督。三是“两委关系难协调。中国共产党农村基层组织工作条例和村民委员会组织法以及其它政策法规对“两委班子的关系、根本职责做了原那么规定，但如何把这种关系和职责有机融入法定的体制框架内运行，又没有也无法具体规定，基层在具体操作中无所适从，往往形成或者一方大权独揽、一方形同虚设，或者“一山二虎、明争暗斗，直接影响农村工作的开展和稳定。因此，进一步改善和加强党对农村工作的领导，大力推进农村民主政治建设，探索建立一套适合村民自治体制的村治新模式，已成为当前亟待研究解决的重要课题和迫切任务
4、。 二、新模式的根本思路和框架 党的十六大提出了“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制的要求，这为探索建立农村民主治理新模式指明了方向。围绕这一指导思想，我们对全县农村基层组织和民主政治建设情况进行了调查研究，在深入剖析一些先进村由治变乱和落后村由乱变治的根底上，着眼于改革完善村级治理结构，调整理顺村级组织关系，提出了“党支部抓大放小，政治领导核心作用发挥到位；村民会议（村代会）由虚变实，决策监督作用落实到位；村委会依法管理，职责权力行使到位的农村民主治理思路，初步构建起村党支部领导下的村民（代表）民主决策、民主监督，村委会依法独立执行管理职权的民主治理新模式。 “党支部抓大
5、放小，政治领导核心作用发挥到位，就是村党支部由过去的直接管理事务性工作转变到强化政治领导核心作用上来，管党、管人、管大事、管民心，不直接管理村政村务工作，而是在法律规定的范围内通过民主的方式和方法，对村民自治实行领导。这样做不会弱化党的领导，相反通过抓大放小，必然以退为进，使党组织更贴近党员、贴近群众，使党的领导真正成为村民自治组织和各方面工作的核心和灵魂。要实现这一目标，一要“以人为本。加强党的领导，必须稳固党的领导阵地。强化党在农村的政治领导核心作用，第一位的任务就是使党员干部和党的积极分子努力通过民主选举担任村民自治组织的干部。要改变过去农村基层党组织凌驾于上、游离于外的领导方式，积极融
6、入到村民自治组织中去，做党员、村民的思想政治工作，带着村民积极参政议政，在民主体制框架内合法地实施党的领导，保证村治工作的健康运行。二要代表民意。这是发挥政治领导核心作用的根底。村党支部提出的意见和主张要符合实际、符合政策、符合群众利益，然后做群众的工作、村民代表的工作，统一广阔群众的思想，把党的正确主张变为村民意志、村级自治组织意志，从而确保党的领导意图和主张落到实处。三要合法标准。在民主政治条件下，合法标准是有效实施党的领导的保证。在选举、决策、管理、监督的各个环节都不能简单化、随意性，必须严格按照民主的原那么、方法和程序严格运作。这就要求提高党的领导水平，改善工作方法，经得起民意的检验，
7、只有这样才能稳固和加强党在农村的领导地位。 “村民会议（村民代表会）由虚变实，决策监督作用落实到位。村民会议是农村最高权力组织，村民会议独立行使职能必须要有经常化、制度化保障，从而真正成为村民参政议政的有效载体。在这方面应把握好三点：一是解决好村民会议对村民代表会议的依法授权问题。实践中，由于多数村规模较大、村民活动分散等原因，村民会议很难及时有效组织召集，这就有必要把村民代表会议建成常设性的村级组织，依照法律通过村民会议授权，代行村民会议职权。这样既能充分代表村民意志，又便于标准有序的行使民主权力。二是创新村代会工作模式。按照村民委员会组织法规定，村民代表会议由村委会召集，这实际上是由被监督
8、人召集监督人开会，不符合民主政治权力制衡原那么，容易导致村代会的虚设和架空。村民代表会作为农民群众参政议政行使自治权力的组织，须由村代会自己推举的会议主席负责组织召集，这样更有利于村代会独立开展工作，更有效地监督和支持村委会工作。三是重视村民代表队伍建设。村民代表直接倾听群众呼声，反映村民意志，直接参与决策，行使民主权力，其素质上下决定着村代会的作用和地位，所以必须十分重视村民代表队伍建设。村民代表选举要把好素质关，防止“先天缺乏；村民代表的产生必须充分发扬民主，无论代表名额划分，还是推选方法都要充分反映民意，只有这样才能保证代表性，这是村代会合法性的根底；要加强对村民代表的教育，使他们既能反
9、映民意参政议政，又能从程序上遵守规那么，正确行使权力；要充分发挥代表作用，使代表不仅参政议政，在民主决策、民主监督上发挥职能作用，同时在民主管理方面发挥骨干作用，通过村民代表带动村民自我管理、自我教育、自我效劳，形成真正意义上的村民自治。 “村委会依法管理，职责权力行使到位。就是改变村党支部包揽过多、村委会当家不做主的习惯做法，将村委会推向主动独立执行管理权力的第一线。要使村委会职责权力行使到位，一要强化村委会主任的管理职权。农村管理既要公平也要效率，这就要把民主决策提升为依法施治的权威。当前应注意解决好两个方面的问题。一是要放弃“以党代政的领导模式，还权于民，把通过全体村民民主选举的村委会名
10、正言顺地推向管理村政村务第一线，使执行管理的权威性具有更广泛的群众根底和坚实的法律根底。二是要防止极端民主化干扰村委会工作。村主任代表的村委会是全体村民直接选举产生的，对执行管理村政村务工作具有相对独立性和权威性。村委会的权力得不到保障，势必形成“群龙无首的无政府局面。二要标准运行。村民自治不等于村委会自治，村委会的权力是有限的，村委会必须向村民会议（村代会）负责，必须根据法律赋予的权力，独立承担执行管理的责任，依靠和组织群众对村中事务进行民主决策和管理。在民主决策方面，要按照村组法规定，对涉及群众切身利益的重大决策，须提交村民会议或村民代表会议讨论决定，并向村民公开。在民主管理方面，积极创造
11、条件有效地组织和保证村民直接参与村务管理，做到大家的事大家决策，共同遵守，共同执行。三要监督制约。为确保村委会的管理行为不偏离正确轨道，必须有一套完善的监督措施作保障。在实际工作中，要注意充分发挥村民会议或村民代表会议的监督评议权，定期听取和审议村民委员会的工作报告，定期对村委会干部的工作能力、业绩、作风等进行民主评议；应赋予村代会对不称职村委会成员的罢免建议权，从而对村委会及其班子成员实施有效监督，使村委会工作始终处于全体村民的监督之下。 在新模式中村党支部、村民会议（村代会）、村委会相互联系，有机统一，只有明确职责，合理分工，理顺关系，才能实现协调高效运转。为此，在构思新模式中注意把握了四
12、条原那么。一是加强党的领导原那么。加强党的领导是构建新模式的出发点和落脚点。改善农村党组织的领导方法，抓大放小，有利于加强对农村党员和群众的思想政治工作，稳固党的领导核心地位。同时，作为村党支部负责人要依照法律，通过民主渠道积极争取中选为村代会负责人，更有利于通过村代会这个有效载体实现对村委会合法的领导。二是民主原那么。主要是通过建立独立的村代会组织，保障村民能够经常有效地行使决策、监督权力，这是加强农村基层民主政治建设的重要内容。三是公平效率原那么。主要是通过强化村委会管理村政村务的权力和责任，提高村民自治效能，降低施政本钱。同时，充分发挥村代会的决策监督权力，与村委会村政村务管理权形成制衡
13、关系，最大限度地兼顾公平与效率。四是合法标准原那么。新模式把党的领导与村民自治有机融合，无论是村党支部，还是村民会议（村代会）、村委会都要在法律化、制度化、标准化的轨道上运行，只有这样农村治理才能建立在一个稳定、可靠的根底之上。 三、新模式的探索与实践 新模式是在总结我县农村基层组织和民主政治建设的经验教训根底上提出的。从去年下半年开始，首先在23个村进行了试点，今年年初在总结试点经验的根底上，以第六届村民委员会换届选举为契机，按照“因村制宜，科学运作，稳妥推进的原那么，在全县范围推开。到目前，全县345个村，有319个村建立了村代会，占92.5%，初步建立起了农村民主治理新模式。实践中我们重
14、点做了三个方面工作： （一）建立健全组织，优化村级治理结构。主要是建立了村民代表会。村民代表会一般设主席1人，副主席12人，由村民代表依法选举产生。在村民代表选举上，遵循群众意愿，因村因地制宜，探索了按居住区域、原生产队编制、红白理事会等多种方式划分村民小组，确保了村民代表质量，为村代会依法履行职责奠定了根底。为有效解决村民会议向村民代表会议依法授权问题，我们把授权的有关事项写入村民自治章程，村民讨论通过了自治章程，自然也就实现了全体村民向村民代表会的授权，确立了村民代表会在村级组织中的地位。在实际运作中，村代会由主席召集，每月召开一次，也可根据工作需要随时召开。为更好地发挥村代会作用，还在村
15、民代表会议内部设立了民主理财、村务公开监督等假设干小组，切实把村民代表的民主权力落到了实处。 （二）制定完善制度，标准运转程序。为使新模式高效运转，我们根据国家政策和法律法规要求，结合实际，制定了XX县区村民自治工作参考手册、XX县区村级组织工作规那么等专件，进一步健全完善了村级组织工作制度。镇村两级根据这些指导性专件，建立完善了以村民自治章程和村民民主管理操作标准为核心的村民自治制度体系，使村务管理走向了标准化、制度化轨道。如我们制定了村民代表会议“一本（会议记录本）、一章（村民代表印章）制度，按照村民代表会议记录本制式要求，对村民代表会议内容和表决结果做全面真实准确的记录，村民代表表决后用
16、全县统一刻制的印章予以确认，促进了村民代表民主决策的标准化。 （三）培训考核并举，系统深入推进。我们加大了对村干部、村民代表的培训和考核力度。今年以来，全县已举办村支部书记、村主任和村代会主席培训班5期，培训667人；制定了XX县区农村“双基建设达标考核方法，年终对各乡镇推行新模式情况进行考评；在全县广泛开展了评选先进村党支部、优秀村代会主席、优秀村委会主任、优秀村民代表活动，促进了新模式扎实有效推进。 经过积极探索和实践，新模式运行取得了明显成效，主要表达在四个方面：一是加强和改善了党的领导，理顺了“两委关系。在推行新模式过程中，我们大力开展农村党员，积极引导广阔农村党员依法竞选“村代会、“村委会干部，进一步稳固了党的阵地，扩大了党的根底，增强了战斗力。据统计，第六届村委会换届后，全县新开展农村党员425名，培养入党积极分子1840名，这是十几年来所没有的。全县34