1、农用地土地信托法律问题分析 。自2023年国务院发布农用地改革意见以来，我国多个地方陆续试点农用土地三权分置改革措施，在一定程度上推动了我国农村土地流转进程。在此背景下，我国农用地土地信托虽得到了一定程度上的指导和标准，但全国各地的农用地土地信托的实践依然表露出了较多法律问题。这些法律问题既反映出了我国农用地土地信托践行者对土地政策和信托法律制度的曲解，也在一定程度上阻碍了我国农用地三权分置政策背景下的土地信托流转工作的进一步开展。 关键词：农用地流转；三权分置；土地信托 1我国农用地土地信托开展现状与政策趋势 1.1我国农用地土地流转与土地信托早期实践。我国农用地土地流转工作一直在摸索中前行
2、，全国诸多地区先后开展了农用地土地流转与土地信托的试点工作，具有代表性的即为湖南益阳与安徽宿州所开展的农用地土地信托业务。202223年，XX省XX市在草尾镇首次试行农用地土地信托流转。当地政府出资在乡镇设立土地信托机构，农民在自愿的前提下，将名下的土地承包经营权委托给政府的土地信托机构并签订土地信托合同，农业企业或大户再从信托公司手中，连片租赁土地从事农业开发经营活动。2023年2023月，中信信托土地流转信托方案001期工程在XX省XX市落地，这是我国首单由持有金融牌照的信托公司作为受托人的土地信托流转案例。中信信托与安徽XX市埇桥区政府合作，农户的土地经营权通过埇桥区政府集中后流转给信托
3、公司，信托方案期限为12年。宿州土地信托过程主要分为三步：首先农户把土地经营权委托给村委会，村委会再委托给镇政府，镇政府再转而委托给区政府；然后区政府将土地经营权委托给中信信托；最后中信信托通过公开招标、竞拍等方式，租赁给农业企业等进行养殖种植，流转后土地拟建设现代农业循环经济产业示范园，实现环境保护型的现代农业。 1.2我国农用地土地信托开展的政策趋势。随着我国市场经济的进一步开展，20世纪80年代实行的农村家庭联产承包责任制逐渐无法满足经济开展的需要。2023年中共中央通过的关于引导农用地土地经营权有序流转开展农业适度规模经营的意见，推动我国农用地土地制度深化改革，在坚持农业土地集体所有的
4、根底上实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。2023年，国务院办公厅发布了关于完善农用地土地所有权承包权经营权分置方法的意见，进一步健全了农用地土地产权制度，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步开展。相关政策的出台，在一定程度上为我国农用地土地信托的开展提供了政策依据与支撑。2023年2023月31日，我国农村土地承包法修正案（草案）提交全国人民代表大会常务委员会进行审议，明确了集体土地权利划分为土地所有权、土地承包权和土地经营权，非集体经济组织的成员可以依法取得土地经营权。从政策到法律的变迁，不仅为我国土地权利流转提供了法规依据，而且为我国农用地土地信托工作的
5、开展奠定了重要根底。 2我国农用地土地信托的实践意义 2.1利于探索农用地土地流转的创新方式。长期以来，我国土地的所有权变更受到了较为严格的限制。在此情形下，我国针对土地承包经营权流转的尝试一直没有停歇。除了进行直接土地承包经营权转让、转包、租赁、互换、征收等简单流转方式外，各地也探索进行一些较为创新的土地流转方式，如土地承包经营权入股等。但基于我国土地承包经营权的附属性、有期限性等特点，土地承包经营权入股的转让方式未能有效延续。基于此类情形，土地信托的出现能够跨越土地承包经营权入股的障碍，为探索土地依法流转提供了一条可以预见的创新方式。 2.2促进农用地土地市场化开发。随着我国经济的快速增长
6、，分散经营的农业生产方式已经难以适应当前的整体经济开展节奏。农业经济的跨越式开展要求农用地土地进行合理整合，开展大规模、集约化耕作，更多地表达出土地开发价值。农用地土地信托业务的开展，可以有效整合农用地土地资源，将原本分散经营的土地进行规划、整理，并集中生产耕种、开展集约化经营，促进农用地土地的市场化开发，实现农用地土地更大的经济效益。 2.3改善农民经济收入结构。农用地土地信托除了具有前述社会效益以外，还可以通过这种创新流转方式改变农民的经济收入结构，增加农民的被动收入在总收入中的占比。通过土地信托的方式开展土地集约化经营，在提升土地经济效益的根底上，使农民的收入由原本单纯的作物销售收入变为
7、“土地信托收益+务工劳动报酬。而土地信托受托可以借由信托制度的灵活性将农民所获得的收益设计成“根底收益+浮动收益模式，从而在一定程度上提高农民群体设立土地信托的积极性。 3当前我国农用地土地信托实践存在的问题 3.1信托主体的选定存在问题。 3.1.1委托人主体认定不清。根据我国相关法律规定，农用地土地所有权归属于集体所有，但当前我国土地信托的实践中，信托财产并非土地所有权，而是土地承包经营权或土地经营权。根据农用地土地承包法的规定，我国农用地土地承包经营方式原那么上是家庭承包，而家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。此种情形下，土地信托的委托人应当是享有土地承包经营权的农户。在法律层面，农
8、户既不是某一确定的自然人，也不是依法登记注册的法人或其他组织，因此如何确认农户对外处分土地承包经营权及签署相应的法律文本的意思表示及行为效力尚不明确。如果农户确定以农户代表的形式对外处分土地承包经营权及签署法律文本，那么农户代表确实认是否需要经过农户内部特别程序、农户代表的权力范围如何界定，这些问题均未在当前法律规定作出明确规定。退一步而言，一旦农户中的相应成员未能选举相应的农户代表处理土地承包经营权处分事务，是否应当适用物权法有关“共同共有的规定来认定农户家庭的所有成员对土地承包经营权系共同共有的法律关系，从而相应的处分行为及对外签署处分文件的行为那么需要全体共有人一致同意方可有效。值得注意
9、的是，在当前我国信托实践中同样会出现并非由农户或农民直接作为信托委托人的情形，往往是由农户把相应的土地承包经营权委托给政府、农民合作社等主体，再由相应主体担任信托委托人并与受托人签署信托文件。此种情形的产生，可以使得土地信托产品契合市场，一方面是因为信托机构分别与不同农户或农民签署信托合同或者进行谈判的本钱较高，信托机构出于经济本钱与效率的考量不愿接受少量农户个体委托；另一方面是因为我国当前的土地信托实践主要是由政府等公共部门进行推动，短期内在信托关系前端的一系列法律关系中尚难以脱离政府或类似角色进行的统筹与协调。这种情形下，农户与这些政府部门等主体签署土地转包或承包经营权转让的相关法律文件时
10、，同样面临前述共有权利行使方式及代表问题。 3.1.2土地信托的受托人适格性存疑。前述湖南益阳草尾镇土地信托实践中，受托人是由当地政府出资设立的乡镇土地信托机构所担任。虽有学者认可此类乡镇土地信托机构的担任受托人职责的正当性，但根据国务院办公厅关于公布执行后有关问题的通知（国办发（2022）20231号）的要求，未经人民银行、证监会批准，任何法人机构一律不得以各种形式从事营业性信托活动，任何自然人一律不得以任何名义从事各种形式的营业性信托活动。我国法律法规尚未对“营业性信托活动作出相关解释或界定，但可以肯定的是，从事营业性信托活动的机构通常会收取相关信托费用，或者以从事信托活动为主要业务。而湖
11、南益阳土地信托实践中的乡镇信托机构系为本次土地信托工作的开展而设立的专门机构，必然以信托活动为主要业务，并且假设需要维持自身存续与运行那么必定会收取相关费用。由此看来，湖南益阳乡镇土地信托机构应当符合从事“营业性信托活动的特点。然而，此类由乡镇政府为工程所需而设立的土地信托机构并没有获得监管部门所颁发的信托业务经营牌照，亦未取得中国人民银行或信托业监管部门的批准，故此类“乡镇土地信托机构担任信托受托人的适格性仍然存疑。我国信托法并未强制要求所有的信托活动必须由持牌信托公司担任受托人。囿于我国信托观念在民间普及范围较窄以及民事信托业务开展缓慢的状况，各民事主体甚至局部法院对民事信托与民事代理等法
12、律行为的区别无法进行有效区分。从这个而角度而言，除湖南益阳土地信托实践之外的其他土地信托实践大多以持有金融牌照的信托公司担任信托受托人，也可以算作一种受托人适格性风险躲避的选择。 3.1.3土地信托的受益人确定不当。当前我国土地信托实践中大多数信托的受托人为委托人本人，即所设立的信托为自益信托。例如前述中信X8226;安徽宿州土地信托工程的委托人与受益人均为XX省XX市埇桥区政府，在中信信托向埇桥区政府分配信托收益后，农户需要依据与区政府签订的相关合同文本按照约定取得再分配收益。我国以非农户主体作为委托人的信托实践中，尚未出现拥有土地承包经营权的农户直接享有信托受益权的情形，这也在一定程度上增
13、加了信托利益分配的中间本钱支出，减少了农户或农民的土地信托收益。依据我国信托法的规定，委托人有权在信托文件中确定受益人。那么非农户委托人在设立信托时为何不指定农户或其他人为信托受益人呢。究其原因，当前土地信托实践中的委托人主要为继受了土地经营权的政府机构或其他组织，这些委托人自农户手中获取土地经营权时往往受到土地使用权转让合同的限制，并额外承担土地权利流转的对价支付义务，因此需要自行获取信托收益后留取能够覆盖对价和本钱的资金，再将剩余收益另行依约支付给农户，导致了受益人设置鲜有其他尝试。 3.2信托财产的认定及其限制。根据我国土地管理法及相关规定，农村和城XX县区的土地，除由法律规定属于国家所
14、有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。正因为我国土地所有权及所有权流传的限制，当前我国农用地土地信托的信托财产不可能为土地所有权，但不同的土地信托实践对于信托财产确实定又不尽相同。实践中，有的土地信托将土地承包经营权作为信托财产，有的将土地经营权作为信托财产，还有的将土地使用权作为信托财产。在农用地三权分置改革政策落地之前，我国农用地土地仍然实行土地两权分置制度，即农用地土地所有权与的土地承包经营权相互别离，对应的“三权分置制度仍然在政策探索与拟制法律草案阶段。既然我国当前无法以农用地土地所有权为信托财产设立信托，那么当前用以设立信托的财产只能是土地承包经营权或
15、使用权，但囿于我国物权法土地管理法等法律法规对土地用益物权的表述并不一致，也直接导致了我国土地信托实践中对具体信托财产的界定不一。此外，土地承包经营权属于用益物权，应当附属于土地所有权并受到相应限制：一方面，用益物权的行使与流转存有期限限制，因此由此设立的土地信托期限不得超过剩余土地承包经营期限；另一方面，当土地所有权发生变更甚至消灭时，土地承包经营权势必会受到影响，而这些基于土地承包经营权所设立的信托同样会受到影响。 3.3土地信托登记问题。我国信托法要求信托设立应当办理信托登记，并对特定信托采取了“信托登记生效主义。那么根据现行法律法规，农用地土地信托的设立是否在办理信托登记方生效。根据我
16、国物权法的规定，县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。然而物权法同时规定了“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，因此土地承包经营权并非以登记作为生效要件。基于此种情形，以土地承包经营权作为信托财产设立信托，是否需要办理信托登记手续呢。学者周小明博士认为，依据我国信托法第2023条的规定，以“登记生效的财产设立信托才需要办理信托登记手续，而以“登记对抗的财产设立信托无需办理信托登记手续。然而，笔者对周小明博士的观点并不认同。根据我国信托法第2023条的规定，对于法律法规规定应当办理登记手续的财产，设立信托时需要加快信托登记。该条规定并未区分作为前置条件的法律法规对信托财产的登记是发生物权变动效力还是产生对抗效力，因此只要是法律法规规定需要办理登记手续的财产，设立信托时均需要进行信托登记。