1、电信普遍效劳的分析与研究 192023年，时任美国att总裁的西尔多维尔（theodorevail）首次提出“普遍效劳（universalservice）的概念，但其本来意思却与今天的大不相同。今天的普遍效劳，虽然在不同国家、不同产业有不同的要求，但总的来说是要求在相关产业，对所有的居民、以支付得起的（affordable）价格、提供有质量保证的效劳。例如，1999年的万国邮政公约第一条规定：“各成员国应使所有使用者（客户）都能享受普遍的邮政效劳，即以合理的价格在领土的每一个角落提供经常、优质的根本邮政业务；国际经济合作与开展组织（oecd）对电信普遍效劳定义为“任何人在任何地点都能以支付得起
2、的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。除了邮政和电信产业以外，绝大多数国家的管制机构还都对电力、交通运输、自来水等其它根底设施产业的运营商提出了普遍效劳的要求。 几十年来，普遍效劳措施的实行有力地促进了人类文明的普及，推动了落后地区的开展，也为低收入人群摆脱贫困产生了巨大的积极作用。美国和欧洲都通过立法对电信普遍效劳的相关问题做出规定。他们的法规和实践为我们提供了重要的立法和实施参考；同时，我们也应当清醒地看到兴旺国家实践中存在的问题。 一、“普遍效劳概念的由来 “普遍效劳这一概念的产生与开展，与美国贝尔系统（以及后来的att）的开展是分不开的。1876年，贝尔（agbell）获
3、得 专利后，便围绕着这项专利建立了一个庞大的企业集团。这其中包括：通信设备制造商西方电气、全国性的美国贝尔或是贝尔 公司、提供市内 的地方 公司、以及长途 公司att，这些企业合称为贝尔系统（bellsystem）。贝尔系统的动机非常明显利用专利这一进入壁垒，彻底垄断相关产业。 从1876年到1893年这17年间，因为专利权的限制，美国 市场几乎没有给其他 公司留下任何的生存空间，贝尔系统自己就是美国的整个电信系统。但是，1893年贝尔的 专利到期之后，压抑了很久的需求和竞争一下子释放出来。虽然贝尔拥有所有的长途 网络，而且是全美国惟一的 制造商， 这个市场的巨大吸引力还是使得众多企业跃跃欲试
4、。为了打压其他 公司（众多的独立 公司），贝尔系统实行的策略是：努力兼并独立 公司、拒绝向其他 公司出售电信设备、拒绝任何非贝尔的设备连接到其网络上。这种滥用市场势力的行为导致独立 公司求助于各州的司法当局，要求当局保护它们免受att的挤压。 在当时，各个 公司之间竞争剧烈，但各网络之间相互独立，不能做到相互连接。如果是不同 公司的用户，即使是居住在同一个城市也无法相互通话。无论是 公司，还是大多数管制机构成员，他们都认为完全的互联互通要求在每一个片区只能有一套 系统进行专营。时任贝尔总裁的维尔意识到管制具有两项功能：保护公共利益和保护运营商的利益。如果把电信产业纳入管制，att可以限制其他企
5、业与之竞争，在其效劳领域获得排他性专营权，对一些领域（尤其是长途 网络）实施突出的支配权。所以，从192023年起，维尔提出：应当有“一个政策、一套体系、普遍效劳。独立 公司的任何组合都不能为公众提供贝尔所能提供的效劳。维尔的目的主要有两点：一是集中控制。他提出：“广泛的相互交流要求集中控制和协调。应当由一家公司来提供（或控制）效劳。二是用管制替代竞争。维尔清楚地表示，他愿意用接受政府对资费和效劳的管制换取独家垄断（muller，1997）。 这一策略的直接结果是1913年的“金伯利承诺（kingsburycommitment）。面对政府对其滥用市场势力行为的调查，为了免受谢尔曼反垄断法的制裁
6、，att当时的副总裁金伯利（nathankingsbury）1913年向法官承诺： 1、把电报业务分拆出去； 2、在一定条件下允许独立 公司接入到att的长途 网络； 3、如果州际商务委员会（icc）反对，att不再兼并其他独立 公司。作为交换，政府默认了att的一些反竞争行为。 此后，1921年的威利格拉罕法案（willis-grahamact）又使得att可以继续兼并其竞争对手。到1920年代中期，互联互通的目标得以实现（muller，1997）。“普遍效劳在这时候的意思是，所有的 用户都能够相互联系在一起。这一时期“普遍效劳政策关注的重点并不是 普及率，而是结束由相互竞争的 系统所产生的
7、支离破碎的局面。“普遍效劳是贝尔自己对“互联互通的称谓，政府官员、管制当局和一般用户通常称之为“统一效劳（unifiedservice）。此后，人们在很长的一段时间里淡忘了“普遍效劳。 但是，这一主张在1970年代中期再次复活，催化剂是新一轮的竞争。1960年代到1970年代初， 业的垄断巨头和管制当局遇到了一些新问题：放松了终端设备的管制、一些新的长途 运营商获得了营业执照、微波网络获得法律许可（brock，1994）。这时，面对这些挑战，第二代普遍效劳政策出现了，它的目的还是维护受管制的垄断厂商的利益。此时att赋予“普遍效劳新的内涵“家家户户通 。普遍效劳成了对资费进行管制、使 效劳让居
8、民和乡村用户更承受得起的同义词。垄断者实施普遍效劳的做法是，利用长途 产生的高利润补贴本地 效劳，本地 效劳的价格定在低于本钱的水平，这就是交叉补贴（crosssubsidizing）。这种行为自1960年代中期开始，并因1970年的“奥萨克方案（ozarkplan）实施而制度化。 面对mci等长途 运营商的竞争，贝尔在当时声称，长途 领域的竞争是“撇脂（cream-skimming）只盯住高利润的长途 市场，这将减少用于筹集交叉补贴资金的能力。这就是att在1970年代试图减缓竞争侵入其市场的借口。但是，这一次他们并没有成功，在经过8年的反垄断诉讼之后，司法部于1982年迫使att进行分拆。
9、虽然老的att在这场斗争中一败涂地，它却无意间长久地赢得了意识形态的胜利。那个所谓的“1934年通信法确立了普遍效劳的说法（att杜撰的依据），成了 行业根深蒂固的传说；即使是反对att试图继续维护其垄断地位的立法建议的政客们也无法抵挡利用“普遍效劳来争取政治资本的诱惑。几乎所有的人都不假思索的认为， 在千家万户的普及得益于管制下的垄断厂商所使用的交叉补贴。这一胜利对1996年的电信法产生了深远的影响。在1996年电信法中，明确地规定了有关电信普遍效劳的目的、内容、融资、供应商的选择与补贴、管理机构等。 这就是“普遍效劳的产生、开展历程。至于人们经常引用1934年通信法（communicati
10、onact。f1934），并把该法称为普遍效劳正式法律制度的开始（虽然在这部法案中并未提到普遍效劳），根据缪勒（muller，1997）的考证，这并不准确。1934年通信法只是在联邦层次上对电信管制的开始，法案的主要内容是成立了联邦通信委员会（fcc）。 目前，大多数人把提供普遍效劳的理由归结为以下几点（拉丰、泰勒尔，2022）：第一，社会再分配。对一些贫困人口以低于本钱的价格提供根本的效劳；同时对农村医疗卫生机构和学校、图书馆等提供价格低廉的根底效劳，这些都是出于对社会公平的考虑。第二，地区开展规划。目前，一些兴旺国家的大城市人口过于密集，产生了许多社会问题，政府引导市民迁往XX县区或乡村，
11、而这些地区属于高本钱效劳区，过高的效劳价格不利于政府政策的实施，因而对这些地区也同样以低于本钱的价格向消费者提供效劳。对于一个国家内部的欠兴旺地区（如我国的西部地区和其他老、少、边、穷地区），为了推动它们的较快开展，需要首先促进这些地区的根底设施的建设。第三，对外部性的考虑。电信等网络性产业，随着消费者数量的增加，网络对每一个消费者的效用不断提高。也就是说，单个消费者的消费对其他消费者具有正的外部性。此时需要政府出面，解决外部性问题，增加网络使用者的数量。 普遍效劳政策总体上包括三局部内容（sorana，2022）：普遍效劳义务确实定、价格标准的具体化和确定政策要覆盖的地区和效劳范围；设计用于
12、资助提供普遍效劳的补贴方式；设计一套征收税款的机制为补贴进行融资。 在很长的一段时期内，电信行业一直被看作是“自然垄断行业。在这一观念的指导下，很多国家的电信产业一直维持着垄断经营：如美国的att、日本的ntt、英国的bt、我国的中国电信等。在垄断经营体制下，普遍效劳的提供主要依靠在位企业内部的交叉补贴，即电信运营商对一局部业务、一局部地区、一局部用户收取比较高的效劳费，以这些高额盈利来补贴高本钱地区或者低收入阶层用户。这样，对于那些高本钱地区的用户和低收入阶层的用户，他们就能够以低于本钱的价格消费某些根本效劳。 自1970年代以来，西方国家广泛开展了放松管制，在原来的垄断行业引入竞争机制。在
13、电信行业，从1980年代开始，放松市场进入管制的改革也逐步得到推广。1969年，美国批准mci为中小企业提供电信效劳；1982年，美国法院开始肢解att，开放市话网络，促进其他长话经营商与att在长途 领域开展竞争；英国电信管制当局在1982年授予mercury集团建立和经营独立于英国电信（bt）之外的独立网络，并向其提供各类电信效劳经营牌照，此后又向其他电信经营商开放了电信市场；1989年，德国电信管制部门向德意志电信（dt）以外的mannesmannmobiifunk发放了电信经营牌照，此后又向其他运营商开了绿灯我国自1994年中国联通成立以来，电信市场的垄断格局也被逐步打破。 电信市场进
14、入管制的放松和竞争机制的引入显著地改善了市场的绩效、提高了效劳质量，也促进了社会福利水平的提高。但是，竞争机制对传统垄断经营机制下普遍效劳的提供方式也提出了挑战。 如果在竞争的环境下政府仍把提供普遍效劳作为一项政策目标，根本上有以下两种解决方法：第一，通过正常的财税体系用税收为提供普遍效劳的企业进行补贴；第二，向电信运营商（甚至是设备制造商）收取费用，建立电信普遍效劳基金（usf），向提供普遍效劳供应商提供补贴。几乎所有的国家采用的是第二种做法，即建立普遍效劳基金，这里原因比较复杂，主要是因为公共资金的时机本钱偏高。 解决社会公平问题、实施地区开展规划和解决外部性问题，完全可以通过公共财政加以
15、解决。而且，按照阿特金森斯蒂格利茨定理（atkinsonandstiglitz，1980），实现再分配的最正确途径是直接对收入征税，而通过操纵产品和效劳的价格进行间接的收入再分配是低效率的。但是，一方面该定理的一些条件难以满足；另一方面，公共资金的获得主要是通过税收方式，而税收（尤其是间接税）通常会对社会经济活动造成扭曲。另外，税收的征收也要花费本钱，对于大多数开展中国家来说这项本钱不应低估。由此带来的扭曲和征收本钱就是公共资金的时机本钱（或影子价格、社会本钱）。据估计，公共资金的时机本钱在兴旺国家大约是0.3，也就是说，每征收一个单位的公共资金所造成真实社会本钱是1.3个单位（1单位的税收再加上0.3单位的额外的损失）；对于开展中国家，由于税收体系的低效率和严重的腐败，公共资金的时机本钱通常大于1，我国公共资金的时机本钱大约为1.5-2.0（拉丰、张昕竹，2022）。 现在，不仅是在美国，欧盟各国、日本、澳大利亚、加拿大等都以法律的形式要求电信和其他一些根底部门提供普遍效劳义务。概括起来，普遍效劳就是要求对所有用户以可以承担的价格提供有质量保证的效劳。具体到电信产业，可以把普遍效劳概括为以下具有可操作性的原那么和管制要求：第一，明确普遍效劳包括的效劳内容；第二，对每一位成员都提供这些效