1、如何发挥非政府组织在公共危机管理中的作用 【摘 要】 非政府组织在公共危机管理中具有独特优势，目前也面临法律、资金、人才、效能和信任困境。发挥非政府组织在公共危机管理中的作用，应该从政府、非政府组织、社会三个层面采取相应的对策。【关键词】 公共危机；公共危机管理；非政府组织从SARS疫情到三鹿奶粉事件，从冰灾到汶川大地震，从西藏动乱到新疆暴乱，当今，我们处在一个飞速发展的时代，社会状态变化多端，社会生活呈现出纷繁复杂的局面，再加上全球化、多元化的发展带来了众多冲突，在此背景下，危机随时可能爆发。目前我国也正处于突发事件的高发时期，但政府自身的局限性使得其在处理公共危机过程中显得力不从心，因此非
2、政府组织在处理社会危机事件中所扮演的角色受到了我们的关注。本文就非政府组织在公共危机管理中的优势作用、我国非政府组织在公共危机管理中面临的困境、如何发挥非政府组织在公共危机管理中的作用谈谈自己的看法。一、非政府组织在公共危机管理中的必要性（一）非政府组织的内涵和特点非政府组织一般是指“非政府，非营利，为了民间公益事业，在开发、人权、环境、难民救济等领域活动的组织1。 陈晓春教授则将非营利组织界定为”不以获取利润为目的，为社会公益服务的，提供准公共产品的独立部门2。 笔者认为，非政府组织是在地方、国家或国际级别上由民间自愿组织起来的独立于政府和企业之外的非营利性、非政治性的社会组织。 在我国，非
3、政府组织具体是指非营利性的科研单位、文化团体、社区组织、志愿组织等。 非政府组织，有以下特点：（1）民间性。 非政府组织作为社会自治组织，贴近民生，有效发挥政府和民众间的桥梁作用。（2）非营利性。非政府组织的根本宗旨不是为了获得利润而是为了满足公众需要。 （3）独立性。 非政府组织的运行机制是民营的，既不受制于政府，也不受制于企业及其他非政府组织。（4）专业性。非政府组织具备有丰富专业知识和实践经验的专家，专家所提供的信息以及付出的社会行动对于及时发现社会隐患，提高应对社会危机的能力方面具有重要意义。（二） 公共危机管理的内涵公共危机管理是公共管理的一个重要领域,是一种有组织、有计划、持续动态
4、的管理过程,是政府针对潜在的或者当前的危机,在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行为,以期有效地预防、处理和消除危机3 。也有学者认为,公共危机管理是政府及其他公共组织,在科学的公共管理理念指导下,通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施,防止和减轻公共危机灾害的管理活动,政府是公共危机管理的责任人.4 （三） 非政府组织在公共危机管理中的优势作用1、 贴近民众的优势非政府组织作为一种社会公益性组织，更多的体现为一种公益性和社会性。它的成员来自基层社区，是民众利益的代表，能更好地把民众各方面的诉求表达出来，从而架构起政府和民众沟通的桥梁。在危机发生时，非政府组织的公益性宗旨使得它能够进
5、行广泛的社会动员，凝聚民间资本，有效地整合社会资源，调动其民众的力量投入到危机应对工作中。2、 维护社会公平的优势政府作为公共权力的主体，在公共事务处理中更多地关注的是大多数人的利益，而社会中那部分没有利益表达渠道的弱势群体的利益经常就被政府忽略。而很多的非政府组织则以社会弱势群体和边缘群体作为服务对象，它能够更好地促进社会福利、维护社会公平。3、 服务导向的优势非政府组织是致力于公益事业的社会服务组织,它不以营利为目的,公益性基于志愿性之上,非政府组织是依赖于人们自愿参与来维持运转的,志愿者本着关怀、互利、责任、爱心的使命感为社会服务,他们深知自己的行为对社会是有益的,在一定的程度上,他们的
6、服务更以人为本,更具有人文关怀。4、 组织灵活的优势非政府组织是社会的自治组织,较之于政府,它没有复杂的程序,加之独立的决策和快速的行动能力,危机事件一旦发生,非政府组织可以就近快速发动和组织大量民间的专业人员,发挥其救助与服务的功能。5、 技术优势绝大多数的非政府组织在成立之初都有其特定的宗旨,服务于特定的人群,并根据这一目标来吸纳接受组织成员。因而一般非政府组织中都有大批的专家,他们对于自身专业领域内的实践拥有独特的敏锐性,对危机的发生具有预见性,当危机发生后,他们能提供专业救助,并且成为公共危机事件终结后的生力军。二、我国非政府组织在公共危机管理中面临的困境（一） 法律困境非政府组织的活
7、动若没有法律制度的依托，很容易偏离其组织目标。我国现行法律政策环境以及监督机制不健全，阻碍了非政府组织的发展壮大。目前，关于非政府组织的立法主要有社会登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、基金会管理条例。虽然也有条例的出台，但是我们还是清楚地看到许多不足之处，其中包括内容陈旧，条款抽象，可操作性差等，加上在设立和登记中的严格限制，导致许多非政府组织出现合法性危机。（二） 资金与人才困境我国相当一部分非政府组织处于严重资金缺乏状态。专职工作人员的工资没有保障，日常的项目运作捉襟见肘，志愿者有时要自掏腰包支付参与志愿工作的交通、住宿费用等，并且能够得到政府的拨款数量也大幅下降。资金的缺乏在
8、很大程度上影响非政府组织活动的开展和组织的运行。据统计，我国非政府组织由政府提供财政得拨款和补助占 50%，会费收入占 21%，其他主要是企业赞助、募捐收入、国际组织捐助等。非政府组织人力资源缺乏。与企业和政府部门相比，非政府组织不仅就业的稳定性差，而且报酬和福利水平明显偏低，无法吸引优秀的专业人才。另外，在人才方面，非政府组织不重视有效的激励机制和人才培训机制。（三）效能和信任困境我国政府传统处理公共危机的惯性行为模式及思维模式，致使政府排斥非政府组织的参与。政府在公共事业领域还舍不得松手，因为政府对非政府组织的工作能力仍存怀疑态度。基于这样的事实，非政府组织缺乏活动空间和生存依据，并且间接
9、导致民众自我管理和自我服务的意识难以形成，群众的社会责任和支援参与不足，因此也就陷入了效能危机中。目前我国专业性非政府组织大多是官办社会团体，行政色彩过浓，缺乏非政府组织固有的灵活性与创新性。由于非政府组织理念还不为大多数人所熟悉，尤其媒体对它们的宣传不够使得非政府组织的活动在透明度上存在一些问题，因而，它们的活动有时遭到公众的怀疑，被认为是作秀，引发信任危机。三、发挥非政府组织在公共危机管理中的作用的对策思路针对非政府组织在公共危机管理中面临的困境，应该从政府、非政府组织、社会三个层面作出积极努力，充分发挥非政府组织在公共危机管理中的优势和作用。（一）政府层面，加强对非政府组织的支持和管理首
10、先，政府要更新治理理念,积极的培育、发展非政府组织。政府在实施公共危机管理时,要运用公共治理与善治理论,调动各种社会力量参与危机管理,形成管理主体的多元化;要由“全能政府”的角色逐步转向“有限政府”, 充分认识到非政府组织在公共危机管理中不可替代的作用,将它视为重要的合作伙伴。政府要大胆委托非政府组织开展工作,对其参与危机管理给予政策和资金上的支持。澳大利亚政府对非政府组织的控制主要体现在四个方面:一是对组织进行资格认证,二是制定行业标准,三是组织评定,四是政府不定期检查，从而很好的处理了两者之间的合作问题。这一点值得我们借鉴。其次，政府要加强政策扶持，帮助非政府组织解除资金和人才困境。非政府
11、组织参与了危机管理，在一定程度上减轻了政府的负担。因此，政府应该在政策上，尤其是税收上，对非政府组织给予扶持和帮助，应尽快完善非政府组织资金筹集和管理办法，通过政府采购制度为非政府组织提供安全可靠的资金保障。同时，对非政府组织成员进行相关培训，使非政府组织能够胜任危机管理的任务。第三，完善和健全法律法规,为非政府组织的发展创造良好的环境。政府应推动制定相关法律法规,使非政府组织依据法定程序建立与操作。尽快制定规范非政府组织活动的基本法律，对非政府组织的性质、地位、权利、义务、行为方式、活动范围及其监管、法律责任做出明确具体的规定，解决目前法规规章权威性不足的问题。对现行法律中存在的限制、影响非
12、政府组织正常发展的条款，以及明显过时、滞后的规定，要从促进非政府组织发展的角度出发，逐步予以取消或修订。例如应完善国家突发公共事件总体应急预案,明确非政府组织作为责任主体的地位,提升其工作开展的权威性,从而也解决了其合法性危机问题。第四，政府要寻求与非政府组织的平等合作。要推进政治体制改革，建立政府与非政府组织平等协商对话机制和合作机制，逐步推行政社分开还权于非政府组织。同时非政府组织和政府功能的互补性也为二者在构建和谐社会过程中的有机合作、良性互动提供了前提，其体现在构建一个政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调解力量互动的社会管理网络，从而形成
13、社会管理和公共服务的整体合力。（二） 非政府组织层面，加强自身的建设和管理第一，加强非政府组织应对危机的能力建设。首先，解决资金链问题。解决这一问题除了依赖于政府的资金资助，更重要的是提高非政府组织的自筹资金能力。非政府组织自身应建立多渠道融资机制，多元化筹募机制，通过积极的宣传，多方筹资等方式逐步建立起自主自立的筹资机制。第二，非政府组织要吸引高科技人才，为其参与危机管理做好人员储备。危机管理是一项专业性很强的活动，很多危机的处理都需要专业技术人员。因此，非政府组织要吸引优秀人才和专业人员；同时，还要对员工进行培训，提高他们的素质；还要继续发挥其志愿性优势，做好志愿者的社会保障工作，以便于在
14、社会活动时招募到更多的志愿者第三，非政府组织应建立完整的危机应对机制。该机制应该具有科学的领导指挥系统、清晰的工作流程、有力的社会动员能力和完善的监督机构等要素。在非政府组织危机管理的进程中，要建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制。加强组织的人力资源管理，形成一支充满朝气和活力的工作团体。大力发掘、培养组织领导人才；引进专家和学者，对志愿者进行专业培训，建立志愿者工作专业评估体系，以应对公共危机多样化的挑战；另一方面提高社会动员能力，在危机发生后能够通过报纸、广播和互联网等多种方式积极动员各种社会力量参与赈灾工作，为救灾工作服务，有效应对各种突发性事件。第四，加强与国际非政府
15、组织的交流与合作。我国非政府组织要有全球化的眼光，与国际非政府组织加强在危机管理方面的交流。例如通过使我国的非正式组织积极参与到其他国家的危机救援中去，从而与此国家形成良好的互助关系；通过举行一些座谈等活动与国际上的著名非政治组织进行探讨与经验交流，从而学习其他国家在应对公共危机时的宝贵经验，进而进行自身的总结与调整。（三） 社会层面，培育适应非政府组织参与公共危机管理的社会文化首先，社会应培养公众的志愿精神和互助品质。应对公共危机具有一定的危险性，所以培养公众的社会责任感和志愿精神非常必要。因此，要发扬我国的优良传统，加强国民素质教育，努力培养公众的志愿精神和互助品质，为我国非政府组织的发展
16、提供良好的社会坏境。其次，要构建起与市场经济发展相适应的公民意识、自治观念、法治观念、公益精神等，而且要在全社会内弘扬非政府组织所必须具备的志愿精神，增强公民和企业的社会责任感和使命感。这一方面需要政府运用其政治权威和宣传机器在全社会倡导志愿精神，形成有利于非政府组织成长所需的环境；另一方面， 非政府组织通过自身能力建设的不断完善，提高内部组织管理水平、社会服务水平和社会公信力来获得公众的支持和参与。第三，完善对非政府组织的社会评估监督体系。一是对非政府组织进行评估。主要是建立一系列评估指标，包括治理结构、筹资行为、资金使用与运作等方面。评估的组织者可以是政府指定的部门，如审计组织，也可以是类似美国的全国慈善信息局和公益咨询部这样的独立评估机构。二是对非政府组织进行监督。我国非政府组织的监督体系不健全，不仅非政