1、惠民多赢的助推器XX省XX市“三旧改造调研报告 惠民多赢的助推器 XX省XX市“三旧改造调研报告 国土资源网（2023年3月16日2023：47）中国土地矿产法律事务中心调研组 202322年6月，XX省XX市拉开了对25万亩旧城镇、旧厂房、旧村庄进行全面改造的大幕。截至202322年6月，全市共启动“三旧改造工程800多个，占地面积约7万亩，占“三旧用地总量的27.7，实际投入改造资金539.76亿元，占预计投资总额（6000亿元）的9；其中，已完成改造工程382个，占地面积2.46万亩，完成新建面积3057.84万平方米，新增就业岗位17.1万个，在经济结构升级调整、城市建设和环境改善等多
2、方面均取得了巨大成效。以“三旧改造为突破口，XX市逐渐步入了科学开展的轨道。当前，全市已经形成了“权利人主动申请，投资人踊跃投入，市民普遍欢迎，广阔干部积极参与的大力实施“三旧改造的可喜局面。 一、“三旧改造的主要背景 改革开放30年来，XX市经济开展取得了令人瞩目的成就，但粗放的、外延扩张式的传统经济增长方式已难以为继。据第二次全国土地调查成果显示，到202322年年底，全市建设用地总量已达195.56万亩，占辖区面积的34.33。而据了解，香港的土地开发强度（即建设用地占土地总面积比例）为21%，日本三大都市圈仅为16.4%。因此，XX市的土地开发强度已经到达了生态环境所能承受的极限。即使
3、不考虑粮食平安问题，仅从城市生态考虑，也不可能再大量占用土地。但XX市的经济开展仍然离不开一定规模的土地作为支撑。按照近几年XX市gdp增长与新增建设用地消耗平均水平估算，平均每年需增加建设用地1.8万亩2万亩，而根据规划，未来2023年全市年均新增用地仅7200亩，新增建设用地有限供应与经济社会开展对土地的强大需求之间的矛盾日益锋利。要推进经济社会可持续开展，实现新的历史跨越，必须打破这个僵局。 与此同时，经过广泛和深入调研，XX市尚有旧城镇、旧厂房、旧村居25.3万亩，相当于全市20多年的新增建设用地指标。这25.3万亩的“三旧用地利用率低下、布局结构混乱，二次开发的空间十分广阔，用XX市
4、干部群众的话来说，“不是没地用，而是没用好。而且，“三旧用地上多是高污染、高能耗、技术含量低的企业，局部XX县区和城中村由于根底设施配套缺乏，已经成为“黄赌毒和“脏乱差的滋生地，严重影响了居民的生活质量。这种状况如果不及时改变，不仅土地利用结构得不到优化，土地利用效率得不到提高，而且优化产业结构、转变经济开展方式、实现社会和谐也将成为一句空话。因此，XX市委、市政府决定以“三旧改造作为实现经济社会可持续开展的突破口和切入点。通过“三旧改造，做好盘活存量建设用地的文章，不仅可以有效解决开展用地缺乏、优化用地结构、提高用地效率的问题，还可以实现产业结构的升级、城市功能的转型、城乡环境的改善和城乡一
5、体化的开展。 于是从202322年6月开始，“三旧改造工程如火如荼、轰轰烈烈地在XX市展开，一幅“现代制造基地、产业效劳中心、岭南文化名城、美丽富裕家园的美丽画卷逐步呈现在佛山人民面前。 二、“三旧改造的主要做法 XX市“三旧改造面积之大、涉及面之广、利益关系之复杂前所未有，但XX市广阔干部群众迎难而上，既用足用好各项政策，又结合当地实际，先行先试，大胆探索，勇于创新，摸索出了一条切实可行的道路，再次表达出佛山人民的首创精神。 （一）结合当地实际，采用多种改造模式 根据改造主体的不同，大致分为： 1.权利人主动自行改造 一是旧城镇改造范围内，在符合土地利用总体规划、城乡规划和“三旧改造规划的前
6、提下，鼓励原土地使用权人自行进行改造，或者由各宗地的使用权人共同成立工程公司联合自行改造。涉及的划拨土地使用权和改变土地用途（包括经营性用途）以及延长土地使用年限可免土地收购储藏和公开交易，采取协议出让方式出让，并按现行规定缴纳土地出让金。 二是属于“三旧改造和节能减排工程的旧厂房在符合规划前提下改为经营性用途的，原用地单位可向区“三旧改造办提出自行改造申请，改造的相关规定和办理程序参照上述自行改造的规定执行。 三是土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外的旧村庄改造，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，除属于应当依法征收的外，也可由农村集体经济组织或者用地单位在建新拆旧的前提下，依
7、照规划自行组织实施改造。 2.市场主体收购集中改造 在符合土地利用总体规划、城乡规划和“三旧改造规划的前提下，市场主体与其他土地权利人协商签订土地转让合同，只要落实相关补偿安置措施，可在自行收购改造范围内的多宗地块及地上房屋建筑后，申请对收购的地块取得拆迁许可后进行集中改造。区以上国土资源部门根据收购人的申请，将分散的土地归宗，为收购人办理土地变更登记手续。收购改造范围内的多宗地块涉及出让年限不一致的，统一出让年限，涉及补交地价款的按规定办理。 3.政府主导改造 一是为了城市根底设施和公共设施建设或实施城市规划进行旧XX县区改建需要使用土地的，由政府依法征收或者收回、收购土地使用权之后，纳入土
8、地储藏。土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位。经过前期开发的土地，依法由市、县人民政府国土资源部门统一组织出让。 二是针对个别涉及主体多、拆迁难度大、改造工作十分复杂的大型工程，采取“政府主导、统一规划、市场运作的改造方式，由政府先行征收土地使用权再出让，力争做到和谐拆迁，打破以往的单体翻建、小修小补的旧城改造模式。 （二）完善制度建设，构建政策保障体系 XX市针对“三旧改造中存在的突出问题，本着有利于经济社会可持续开展的原那么，利用先行先试的优势，在认真总结经验教训的根底上，制定了一系列政策措施，健全了政策体系，有力地保证了“三旧改造工作顺利进行。 1.土地
9、产权政策 一是允许土地置换。为满足“三旧改造需要，允许在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下，通过土地位置调换等方式调整使用原有存量建设用地。集体建设用地与集体建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间、国有建设用地与国有建设用地之间的土地均可置换。当事人置换土地须经县级以上国土资源部门批准并办理相应的土地变更登记手续。 二是允许集体建设用地直接转为国有建设用地。纳入开发利用规划的具有合法用地手续的集体建设用地，在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内且符合城乡规划的，土地权属清楚、无争议的，农村集体可向所在地县级以上国土资源管理部门申请转为国有建设用地。对申请的宗地，农民集体
10、经济组织成员全部同意转为国有的，县级以上国土资源管理部门可以直接登记为国有建设用地。 三是开展城乡建设用地增减挂钩试点。“三旧改造中涉及的拆旧腾挪的合法用地，确能实现复耕的，可根据国土资源部的相关规定，纳入城乡建设用地增减挂钩试点，由省级国土资源部门根据各市（县）的情况安排周转指标。周转指标的使用和管理按照国家和省有关规定办理。 2.土地供应政策 一是公开出让。对政府依法征收或者收回、收购存量建设用地后改造的经营性用地，必须通过招标拍卖挂牌方式统一公开供应。农民集体存量建设用地开发利用，用于经营性房地产开发建设工程的，必须转为国有土地并按规定一次性缴纳全部土地出让金；该房地产用地转让时（包括联
11、建合建、入股参股），按规定公开交易。 二是协议出让。土地使用权人自行或者联合成立工程公司开发利用存量建设用地，或者市场主体自行收购后进行集中开发利用的，涉及划拨土地使用权和改变土地用途（包括经营性用途）以及延长土地使用年限的可免于土地收购储藏和公开交易，可以采取协议出让方式出让。农村集体自行出资开发其名下的建设用地，或其名下的建设用地过户到该集体全资拥有的工程公司名下时，可免公开交易。 三是划拨供应。农民集体使用的集体建设用地或国有建设用地（留用地），在符合城市规划和土地权属不发生转移的前提下，农民集体可按城市规划用途自行开发使用，且可以采用划拨方式供地。集体建设用地依法改变用途且土地使用权不
12、发生转移的，只要土地使用人与土地所有人一致，也享受本规定的优惠政策。 四是加强土地供应与产业、财政等相关政策的协调配合。绝对不向“两高一资、产能过剩和重复建设工程供地，严格控制新上工程供地，确保在建工程、重点工程和民生工程用地，优先保障战略性新兴产业和低碳产业的用地需求；加强房地产市场土地供应调控，促进房地产业平稳健康开展。在供应方案中要确保保障性住房用地，提高中低价位、中小套型、普通商品房建设用地的比例，严格限制低密度、大套型住宅的用地。 3.土地流转政策 一是旧城镇、旧厂房改造涉及的留用地属国有的，如果土地权属不发生转移（属原土地使用者自行改造），可免土地公开交易。否那么按土地公开交易的规
13、定办理。 二是旧厂房改造涉及的农村集体建设用地，发生出租、出让、转让、抵押等流转符合XX省农村集体建设用地使用权流转管理方法的，按流转有关方法处理。改造涉及的农村集体建设用地如需改为经营性房地产开发建设工程，需按规定办理土地转国有手续。 三是土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的旧村庄改造，在农村集体自愿提出申请和村民（代表）大会表决百分之百同意的前提下，不需要办理征收手续，可以直接登记为国有建设用地，以缩短报批时间和节约大量人、财、物本钱。 4.土地收益分配和财政扶持政策 一是最大限度地保障农民利益。农村集体将国有留用地或集体转为国有的土地自行开发或通过招商引资合作开发而发生土地使用
14、权转移的，土地出让金在扣除按规定计提的专项资金后，余额最高不超过60，按有关规定由财政列支，专项用于包括保证被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农村居民社会保障支出以及农村根底设施建设支出等；通过征收农村集体建设用地实施旧村庄改造进行经营性开发的，土地出让纯收益可按最高不超过60%的比例返拨给原农村集体经济组织。农村集体性质的土地，只要土地使用者与土地所有者一致，或国有性质的留用地使用者是被征地前的土地所有者，在符合城市规划的前提下，土地可按城市规划用途开发使用，政府不收取改变用途的土地出让金。 二是鼓励利用社会资金开展“三旧改造。政府组织实施的“三旧改造工程，在拆迁阶段可通过招标方式引
15、入企业单位承担拆迁工作，拆迁费用和合理利润可以作为收（征）地（拆迁）补偿本钱从土地出让收入中支付；也可在确定开发建设的前提下，由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过公开交易方式确定土地使用权人。 三是支持产业结构调整升级。凡引入的工程符合重点扶持开展行业的，可享受相应的扶持政策。如对于高科技企业、环保型企业、文化创意企业等产业，可以给予减免企业所有税的优惠。鼓励城市规划XX县区内效益差、能耗高、污染大的企业搬迁。搬迁企业用地的土地出让纯收益可安排局部专项支持企业开展。 四是鼓励节约集约用地。工业用地在符合城乡规划、改造后不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。在符合相关规划前提的下，经政府批准，企业在原厂房内设立区域总部、研发中心、科研机构以及产品设计和动漫制作产业，不视为改变土地用途。 五是支持公共根底设施建设。对“三旧改造涉及的城市（城镇）公共根底设施建设，应从土地出让金中安排相应的工程资金予以支持。属政府产权的公共建筑面积，不参加容积率计算，不收取土地出让金。 5.解决历史遗留土地问题的政策据统计，XX市“三旧用地中，没有合法批文的约5.1万亩（其中符