1、调研报告：对目前各基层法院目标管理考评的现实思考 近年来，各地基层法院向标准化管理要绩效，整合审判资源，建立完善监督制约机制，在着力建立案件流程管理机制，加强案件质量评查工作的根底上，构建起“个案质量评查、“司法统计分析、“社会公众评价三位一体的审判质量综合评估体系，不断完善对基层法院目标管理和部门及个人司法绩效考评方法，坚持定期考核通报、排序鼓励，发挥工作有目标、督查有抓手、考评有依据的管理成效，推动法院各项工作又好又快开展。 一、现状：目标管理考评的实施效果 一是促使审判管理更加科学。审判管理是为了保证审判工作公正、高效、有序地运行，人民法院通过方案、组织、指挥等职能，进行协调、控制审判工
2、作流程，标准、监督审判组织行为等活动。我国法律规定，人民法院是我国的审判机关，审判工作是人民法院的中心工作，审判管理是对整个审判工作在宏观层次上进行全面方案、组织、指导。每季度公布的审判质量效率评估数据，已成为法院领导进行审判工作管理决策的重要依据。还有局部法院将管理考评进一步细化，加大考评频率，实行每周一通报、每月一点评。通过审判质量效率评估数据与目标管理考评值对照，各基层法院领导分析本院的审判工作态势、取得的成绩和存在的问题。从而使各项数据成为提高审判质效、加强队伍建设等工作的抓手，并据此明确下一个时期审判工作的重点和努力方向，以合理调整和配置审判资源。 通过对考评数据的反响、通报和分析，
3、实现了对审判质量与效率的全面评估，发挥了目标管理对法院工作的导向、评价作用。1 实践中，许多法院无论完善审判管理制度，还是重新配置法院审判资源，都以评估体系指标为依据。所以，对各庭室与个人进行的目标管理考核评价，促进了办案的标准化和规律化，起到了优化审判资源力量配置的积极作用。 二是促使审判质效明显提高。据统计，实施目标管理考评的202223年，某基层法院受理案件1177件，结案202349件，与上年比分别上升8.3%和2.3%；202223年受理案件1902件，结案1756件，与上年比分别上升61.6%和67.4%；202223年受理各类案件1969件，结案192023件，与上年相比分别上升
4、3.4%和8.8%，结案率为97%。实现了收结案平平衡，存案在合理范围的良性循环，表达审判质量和效率的主要指标均有进步。202223年该院一审案件服判息诉率达94.84%，提高2.5%；一审简易程序适用率为75.82%，上升2023.37个百分点；裁判文书评查平均分为93.45，平均分增加2.89分;一审案件陪审率为94.68%，上升3个百分点。 三是促使调解工作强力推进。在建设社会主义和谐社会的背景之下，将调解率作为评估体系的一项重要内容具有十分现实的意义，它在一定程度上反映了法院办案法律效果与社会效果是否到达统一。据统计，202223年，某基层法院一审可调解案件的调解率达55.20%，同比
5、提高7.99个百分点；撤诉率达20.45%，同比提高0.18个百分点。 四是促使标准意识不断强化。通过目标管理考评，为法院领导搭建了衡量审判管理、队伍建设、司法为民工作绩效的平台。各基层法院将监督制约和行为鼓励的对象由院、庭扩展到个人，加强了与法官个人的密切联系程度。通过定期的统计分析与绩效排序，形成对法官素质的外部评价，为法官提高自身业务能力、自觉标准司法行为提供了参照标准，直接鼓励法官在各方面不断2 完善自我。广阔法官自觉将考评作为检验自己工作的体检表，针对自己在考评中的排名，主动分析原因，寻找差距。过去，局部法官标准执法的意识不强，执法标准不统一，甚至法律文书的格式也不相同。评估体系的运
6、行，使得各地法院裁判文书和执法尺度得到了相对统一。法官们也越来越注重自身的审判业绩提高，注重自觉标准司法行为，基层法院法官的标准意识明显强化。 二、冲突：目标管理考评实践操作中的问题分析 虽然，各地的目标管理考评取得了一定的成效，但因受各种因素影响，还存在一些需要改进和完善的地方。具体来说： 一是各基层法院及个人的差异性与目标管理考评指标的统一性之间存在冲突 由于县域经济、政治、文化等各不相同，法院本身历史条件、物质根底、队伍素质、法院文化等也有差异，各地基层法院情况相差很大。在此情况下，上级法院根据目标管理考评数据对下级法院进行绩效考评通报、排序鼓励，甚至与评优评先挂钩，只注重了目标值的统一
7、性，而无视了各地法院的差异性。这种客观存在的冲突，无形中挫伤了一局部法院积极性的发挥。在同一个基层法院，各乡镇情况有异、庭室人员结构不同等因素带来的差异性与考评目标值统一性之间也存在冲突。 就个人绩效考评而言，由于知识储藏、素养、所受教育背景、所处的位置和环境、办案的宗旨和任务存在较大的差异性，表现在办案的思维上存在较大的差异。不同的法官因不同的年龄、不同的教育背景、不同的工作经历、不同的心理因素，会对不同的问题产生不同的看法。从而形成自己独特的道德观、世界观及价值观，而这种观点体系又反过来影响着法官判案时的思维和行为。例如，年轻法官调解经验相对较少，而法理水平、文字表达3 能力相对较强。在对
8、不同年龄层次法官的考核上，个体的差异性与目标管理考评指标统一性之间的冲突也就不可防止。 二是审判工作特点的复杂性与评估指标数据的科学性之间存在冲突 审判作为一项集程序性、标准性、时效性、个案差异性于一体的复杂劳动，是很难简单地用几项指标对其质量、效率、运行态势作出评价的。毕竟，参与诉讼活动的当事人均是活生生的生命个体，案情也千差万别，过于呆板的考评数据有时会压抑法官工作的积极性、主动性和创造性，难免会出现为到达考评目标值而违背审判工作规律的现象。 另外，由于很难把握哪些指标应当成为反映审判工作的核心数据，需要加大考评力度，哪些数据仅作为辅助数据，哪些数据又可以不纳入考核范围等等。现行的目标管理
9、考评还存在一个科学性的问题，需要在实践中不断梳理论证，整合完善。例如，有人提出异议，调解率与撤诉率目标值过高，将两个数值分开考核难以综合平衡关系，因为无论是调解还是撤诉，最终的结果都是为了案结事了。又如，目前审结率、执结率计算方法并不能全面客观反映案件审判执行工作的效率，不如加大法定审限内的审结率、执结率的考核力度。再如，接近考核期内的收案纳入当年收案，计入审结率，会降低法院审结率，挫伤法官的办案积极性和工作热情。 所以，必须在充分尊重审判工作规律的前提下，依据实体法、程度法的有关规定，科学、系统地完善考评目标值，才能比较客观地反映审判工作实际，科学地加强对审判工作的长效管理。 三是数据采集统
10、计的准确性与评估的客观性之间存在冲突目标管理考评的标准运行是加强审判管理，完善监督制约机制的一个重要环节。目标管理考评能否正常运行，关键看支撑指4 标体系的各种统计数据是否真实准确。只有目标管理考评指标值的真实准确，才能保证评价的客观公正，考评机制对法院及个人导向、鼓励和约束作用才能得以充分发挥。目前，各地基层法院考评数据的统计主要采取：一是流程管理与司法统计相结合。在目前上下级法院并未普遍联网的情况下，要采取多项举措确保数据来源的可靠性。二是个案评查与统计检查相结合。需要建立相对统 一、标准的统计台账，每个案件的审理过程和实体裁判一律统计台账。三是定期检查与违规统计查处相结合。基层法院应当将
11、法官录入案件信息真实与否纳入考评内容，并严格核查，法院考评管理部门那么应适时实地进行案卷、上机、信息表三位一体抽查核对。 同时，要落实审判监督责任，强化评估的权威性。加强统筹协调，确保统计数据的精确性和权威性。完善各项数据核查、误差核减、违规追究机制以及公示异议制，明确规定上报统计数据误差的处分措施。各个相关责任主体必须落实审判监督责任的要求，严格履行职责，落实监督责任，保证考评数据来源可靠，使其真正发挥作用。 四是相关配套机制的滞后性与评估的效用性之间存在冲突目标管理考评是对已有工作的考核，在操作上相对滞后，对下一阶段工作的导向作用也不能马上显现。比方，质量评查方面，如何实现由事后集中评查向
12、事前、事中动态评查的重心转移，针对个案中不同的质量缺陷确立统一的评查标准，划分需要领导出面与责任人谈话，信息反响、评析原因、催促整改的警戒线；如何科学界定指标的合理变动范围，确定各指标之间联系模型，正确发挥评估体系对审判决策的参考作用；考核评价方面，如何实现评估分析与部门绩效、法官业绩之间的全面转化、与个人奖惩5 甚至晋级的定量挂钩，都有待进一步标准和完善。否那么，就会影响到评价的作用，乃至使目标管理考评流于形式。 三、设想：建立科学的目标管理考评体系 法国著名管理学家法约尔认为，管理是所有人类组织都具有的一种活动，这一活动包括五个组成局部：方案、组织、指挥、协调和控制。 目标管理考评是一项系
13、统工程，涉及法院工作的各个方面，既要考虑公正、效率的需要，也要顾及现实条件的可能；既要着眼未来开展，也要受传统观念制约。直面管理考评现状及存在的种种弊端，坚持从管理考评乃至司法改革的高度来分析、认识、解决实践中存在的问题，才能促进科学管理考评制度的建立和完善，使审判工作公正、高效、有序地运行。 （一）把握规律，确保法院目标管理的正确方向人民法院工作的运行，无疑有其自身的内在规律，既有宏观方面，也有微观方面。离开法院内在规律的把握，去谈加强目标管理考评，无疑是舍本逐末。以科学开展观为指导，加强法院目标管理考评，首先就应该立足中国国情，科学把握法院工作运行的内在规律。 一要准确把握法院管理的宏观层
14、面的规律。要在坚持“三个至上和社会主义法治理念的前提下，去谈加强法院管理问题。在加强法院管理过程中，我们应该积极借鉴人类法制文明的优秀管理成果，但决不是以西方的法治模式来评判我国的司法制度，更不能照搬西方的政治制度和司法制度，来指导我们加强法院目标管理。当前，应重点把握以下三个问题：首先，加强法院目标管理应始终围绕效劳大局开展。要充分发挥审判职能作用，坚持为大局效劳，及时调整为大局效劳的价值取向。其次，加强法院目标管理应始终围绕司法为民开展。即各项管理措施应围绕落实6 司法为民的工作要求来展开，坚持为人民司法。要依法审理好涉及群众切身利益的各类案件，把司法为民实实在在表达在案件审理中，认真落实
15、司法为民的各项措施，为人民群众参与诉讼和行使权利创造条件、提供便利等。对一切不符合为民司法要求的做法，应及时进行调整。要以人民群众满意不满意作为我们加强法院目标管理的出发点和落脚点。再次加强法院目标管理应始终围绕改革创新来展开，紧跟时代要求。 二要准确把握法院目标管理的微观层面的规律。如要构建科学的决策管理体系，做到党务、审务、政务公开，实行责任到人、及时督办、接受监督；要构建科学的执行管理体系，做到明确部门责任、工作程序、质量标准、督查事项和考评奖惩，确保全院工作高效有序运行；要构建科学的监督管理体系，实现法院各项工作的无缝隙覆盖管理为目标，既涉及到对案件的监督，又涉及对人的监督，也涉及到事的监督。 （二）转变观念，树立正确的目标管理理念 管理理念是对管理工作的认识和管理工作的指导思想。树立正确的管理理念是做好法院管理工作的前提。 笔者认为，当前目标管理考评要从以下方面转变理念：一是要坚持以人为本的理念：一方面，从理解人、尊重人和鼓励人的角度出发，充分相信和依靠广阔法官及其工作人员，坚持民主管理，科学管理和依法管理，发挥他们的主观能动性和聪明才智，使他们的自身价值通过努力工作得以实现；另一方面，从关心保护的角度出发，坚持高标准、严要求，通过标准他们的言行，到达发现人才、培养人才、塑造人才的目的。二是树立符合法院工作特点和规律的制度化管理理念。要科学分