1、我国政府信息公开的现状分析与思考 内容提要。目前，政府信息公开已经成为各国建立透明政府的热点和趋势。我国当前推行的政务公开是政府信息公开的初级形式。一般的政府信息公开应该定位为政府机关的文件资料和会议活动。我国目前政府信息公开程度较低，偏重于保密；为社会提供信息的方式和渠道过少；程序方面缺乏保障和救济。正在推行中的政务公开也存在着一些缺乏之处。针对这种现状，我国在政府在信息公开方面首先应当在公民本位思想指导下摆正责任位置，之后在公民参与下，从修改现行的保密、档案法律入手建构系统的政府信息公开制度体系。 关键词：政府信息、政务公开、公民、制度 作者简介。褚松燕，（1973），女，XX省XX市人，
2、国家行政学院政治学教研部讲师，法学博士。主要从事政治学理论、当代中国政府与政治研究。 二十世纪中叶以来，世界各国特别是兴旺国家掀起了促进政府透明化的改革浪潮，政府信息公开成为其中的热点和趋势。随着中国成为wto的成员，政府信息公开问题逐渐引起了社会各方面的注意。本文旨在对我国的政府信息公开现状、所涉及到的观念进行分析，并提出制度建构。 一政府信息公开的概念梳理 （一）政府信息公开的概念 由于学者们的研究角度和目的不同，对政府信息公开的主体、客体等要素的界定范围各异，“政府信息公开在我国至今尚未形成一个比较统一的概念。 1X46;政府信息公开的主体行政机关 持广义主体论的学者认为信息公开的主体，
3、应依掌握公共信息的国家机关的范围来确定，即掌握着公共信息的机构就是信息公开的主体。因此，信息公开的主体就是广义的政府，即包括立法机关、行政机关、司法机关及其附属和受其委托行使职权的机关。还有局部学者认为一些企业、事业单位、社会团体也掌握着一定的公共信息，它们对与其利益相关的外部社会成员也应公开其掌握的信息，如校务、医务、社区公共事务等。所以，信息公开的主体，除国家机关外，还应包括这些社会权力组织、公共团体和国有企业。1 本文所确定的政府信息公开主体，仅限于国家机构中的行政机关及其下属机构，以及经行政机关授权的社会组织，即狭义的政府。因为，一方面，行政机关是最主要的信息生产者、占有者，当前全社会
4、80的信息资源掌握在行政机关手中2，行政机关信息公开的程度，直接关系到整个社会信息资源的开发利用和每个公民、社会组织的切身利益；另一方面，行政机关的自由裁量权遍布社会每一个角落，对社会和公众影响显著。同时，行政机关行政法治化程度相对较低，信息公开的实践也比较落后。因此，行政机关的信息公开是当前最为急迫的改革重点。 2X46;政府信息公开的客体政府信息 政府信息是政府机关掌握的为履行职责而产生、收集、整理、储存、利用和传播的信息，涵盖行政程序、会议活动及文件资料等方面。从具体内容看，包括行政法规、行政规章与标准性文件、政府机构职能、人员配置、办公程序、执法依据等信息。从行政过程看，包括决策前信息
5、、决策过程、决策内容及其执行和反响的信息。从形式看，不仅包括文字、图表、音像、计算机文件等资料信息，也包括公开举行的会议活动。 因此，政府信息公开就是。政府机关依照法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息，并允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充分利用政府所掌握的信息的行为与制度。也就是说，政府信息公开包括行为和制度两个层面，行为以制度为依据。 （二）与政务公开概念的比较 政务公开是近年来我国出现频率很高的一个词。从本质上说，政务公开与政府信息公开的目的是一致的，都是为了增强政府运作的透明度，保证人民群众参与和监督政府的权利的实现。政务公开的主体从广义上说，既包
6、括国家机关，也包括掌握有公共权力的社会组织，但在实践中更多地集中于狭义的政府即行政机关当中。 从具体实践上看，当前许多部门和地方政府的政务公开主要是政府办事规那么、办事结果的公开，还没有扩展到政府掌握的一般性信息的公开，即保密信息之外的所有文件资料和会议的公开。这意味着政府机关是政务公开的决定者，公开什么，如何公开，都由政府机关自己决定，公众只是政府办事制度改革的被动受益者。如果政府机关不公开公众认为应该公开的政府信息，公众没有任何渠道知晓和发表意见。从整体上看，当前的政务公开还没有上升为涵盖政府运转的各个环节的整体透明运作的一项专门制度。 从理念上看，如上所述，公民在政务公开中是缺位的，以公
7、民为本位的效劳理念尚未得到政府机构的完全认同，这必然使制度从形成到落实都带有天然的缺陷。因此，从这个角度而言，当前的政务公开只是政府信息公开的初级阶段。 二我国政府信息公开的现状 （一）根本分析 党的十三大报告提出，“要提高领导机关的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。此后，我国政府的行政公开意识逐渐增强，各地行政机关逐步推行了公开办事制度、办事手续、执法依据、行政决定等政务公开实践。例如，2022年1月，国家计委组织举行了首次铁路客车票价听证会，就车票涨价广泛征求社会的意见；国务院办公厅自2022年1月起向地方乡镇以上所有党委、政府、人大、政协、法院、检察院及各民主党派免费赠送
8、国务院公报；XX省政府将政府内部刊物市政工作改成XX省人民政府公报，以文本和上网的方式免费提供给需要了解政府工作的单位和市民。XX市政府信息公开规定于2022年1月1日起施行，规定政府不能成心隐匿信息。政府上网工程实施3年来，全国政府部门建立的网站已突破1万个3，有力地从技术上推动了政府信息公开。只要政府上网主站点wwwX46;govX46;cn，就能找到较大城市政府部门的政策法规、办事程序等内容。 以上这些实践，无疑使政府主动公开的信息的数量比过去有所增多，推动了政府运作透明度的提高，公众也从中得到很多的方便和实惠。但是，总体而言，我国的政府信息公开只是处于起步阶段。 1X46;政府信息偏重
9、保密，公开程度较低。 在美国等拥有相对健全信息公开制度的国家，公开是一般原那么，不公开才是例外，除法律规定的涉及国家平安、商业秘密、个人隐私等少数信息外，绝大局部信息都是公开的。在我国，政府掌握的绝大局部信息处于封闭、闲置或半封闭、半闲置状态。一方面，许多涉及公众利益的标准性文件不向利益关系人和公众公开，只被政府部门作为执法的内部规定；另一方面，由于我们对保密文件以外的政府信息是否公开一直没有一个科学的认识和统一的规定，造成一些非保密文件难以通过正规渠道及时向公众开放。 2X46;政府为社会提供信息的方式和渠道过少。 最主要的问题是公众自由获取政府信息的经常性机制尚未建立。国外政府信息公开的方
10、式主要有两类：一是依法主动公开，即行政机关依法对各种行政法规、行政规章等标准性文件，按照法定程序公开。二是依申请公开，即公众对与自己利益相关的政府信息可以向政府有关机构申请公开和使用。目前我国政府信息公开的方式较为单一，只有政府主动通过公报、新闻媒体、发布会、布告等方式的信息公开，还没有建立和实行依公民申请而公开信息的机制。公民和社会组织向行政机关咨询或申请提供信息一般很难得到满足。 3X46;公民获得政府信息的程序方面缺乏保障和救济。 国外关于政府信息公开的程序性规定较为严密，主要有公民申请公开的程序、行政会议公开的程序，同时明确规定公众在其获取公共信息的权利受到侵犯时可以通过行政和司法的途
11、径来获得救济。在我国，即便是在有关于政府信息公开零散规定的法律中也鲜有信息公开的程序性规定，同时在公民无法正常获取信息时也没有任何救济手段和途径，程序上的保障极其匮乏。 （二）当前推行的政务公开也存在明显缺乏 1X46;缺乏协调和原那么标准 当前各地都在大力推行政务公开，公开办事制度、行政程序和行政决定。但是，探索中的政务公开缺乏一定的原那么性规定，导致有的地方出现多头管理的复杂局面，有的地方那么又公开过头。缺乏协调和原那么标准造成的显著弊端就是各地方、各部门的政务公开各自为战，在做法上形式各异，尺度不一，一个部门或地方积累的经验也很难为其他部门或地方所利用，加大整个制度建设的本钱。 2X46
12、;内涵缺失，公众对之反响冷淡。 政务公开的推行使政府在工作作风方面有了很大改观，政府为公众提供的信息在量上比过去有所增多，但效果却并不尽如人意。很多地方和部门的政务公开虽然声势很大，却缺少政府信息公开的内涵，公开的内容全部由政府部门自行决定，公众没有选择权和参与权，真正想了解的一些与自己切身利益相关的信息仍是困难重重。于是，政务公开一方面给公众带来的实惠和方便与公众的期望值有较大差距，另一方面也使公众很难真正参与到政府管理和监督中去，充分地行使参政议政和监督政府的权利，公民自然对之反响冷淡。 3X46;政府网上公开信息的作用较弱 政府上网工程的迅速开展为信息快速传播提供了先进手段，也为加速政府
13、信息公开提供了硬件条件。但目前已暴露出一些问题：有的政府网站角色错位，承担了商业网站或专业门户网站的功能；有些政府网站那么在重复媒体的新闻报道。而且，从中央到地方政府的网站不同程度地存在着信息陈旧、动态信息更新不及时等问题。个别政府网站除了主页上的网址和几个栏目名称外，看不到任何实际内容，成为“空头网站，其开设目的并非是为社会公众提供更多的信息效劳，而是仅满足于网上亮相的“形象工程。政府上网的作用还没有充分发挥出来。 从总体上说，当前的政务公开对政府机关而言是几乎没有任何强制约束力的纯“道德要求，无论从政府角度，还是从公民角度看，政务公开往往成为政府对公众的施舍和恩赐，政府垄断信息的观念仍未根
14、本改变，因此，政务公开尚未使我国的政府信息公开发生质的改变。 三政府信息公开的观念定位与转变 无论是从wto所要求的透明政府来看，还是从当前的政务公开实践来看，人们在观念上还存在着误区或偏差，而观念的改变对于具体措施的采取和落实是至关重要的。所以，我国政府信息公开首要涉及的是对政府信息公开的观念定位。 （一）政府信息的所有权最终归属于全体公民。 政府作为由少数人具体运作的社会核心管理机构，从社会中产生，而又自居于社会之上，具有一定的主体地位，在信息的收集、整理、使用等方面具有相当的独立性，正是这种表层的独立性使人们往往将政府产生、收集、加工和处理的信息视为政府的所有物，从而在思想和实践两个方面
15、将政府信息公开与否的决定权想当然地放在政府手中。从根本上讲，政府在行使行政管理权的整个过程中产生和收集的信息以及收集、处理信息的权力，都是以纳税人的支持为本钱的，加之政府自近代以来都被认为是人民主权的代理工具，全体公民与政府之间的委托代理关系决定代理人之行为当为委托人即公众所知晓，因此，政府信息从根本上具有为全体公民所有的公共属性，公民也因此当然享有对政府信息的知情权，政府对信息的垄断不具有合法性。 （二）政府在信息方面的一般职责是公开，对应于公民的知情权；保密是特殊职责，对应于公民受保护的权利。 与委托代理关系相适应，公民与政府在任何时候都存在着一种互相对应的权利责任关系，而在这种关系背后起作用的便是公民的利益需求。从一定意义上讲，正是人们的利益需求创造了政府，政府的存在价值就在于满足社会成员的需求。而政府满足社会成员需要的措施、过程、方式等都应当为成员们所了解。换句话说，公民的权利产生政府赖以行使的权力，而不是相反；公民的权利是目的，政府权力是手段。公民委托政府行使权力以满足自己的利益需求，因此，公民对直接影响其切身利益的决策和管理应当知晓自然是题中之意，与政府的相关职责相对应的就是公民的知情权，因此，信息公开不是政府对公众的施舍与恩赐，而是政