1、赴港深两地“法定图那么制度考察报告 在中国由方案经济体制向市场经济转轨的过程中，城市规划的作用机制发生了很大的变化，表现为城市建设的投资、建设主体发生了变化，城市政府的作用由城市建设的重要主体向履行“引导、管理与监督等职能转变。在此背景下，要深入研究城市规划的综合调控“手段与内容，并通过编制具有法律地位的规划，来予以表达和落实；通过规划监督管理，予以法律保障。而且，城市规划还应以积极的方式引导处于快速开展中的城市协调各方利益，以期到达“效率和“公平的统一。 法定图那么制度的建立，将改变过去规划审批与实施由政府“一言堂的局面，把规划编制、规划审批与规划实施的责权别离。推行法定图那么制度，就是要改
2、变过去规划部门关起门来编制规划、关起门来审批规划的做法，倡导城市规划的社会化，推进规划决策的民主化和法制化进程，实现城市规划依法编制、依法审批、依法执行和依法管理，及加强公众的参与和对城市规划实施的监督，有效遏制规划实施过程中的随意性和腐败行为，确保城市可持续地健康开展。 所谓法定图那么，是指在已批准的城市总体规划、分区规划的指导下，对分区内各片区的土地利用性质、开发强度、公共配套设施、道路交通、市政设施及城市设计等方面做出详细控制规定，经过法定程序批准后成为法定文件。推行法定图那么不是技术工作的创新，而是规划制度的改革。为了搞好我省“法定图那么试点工作，省建设厅组织业务考察团赴香港、深圳两地
3、进行了法定图那么专题考察。香港在法定图那么的运作上有着悠久的历史和成熟的模式，深圳那么提供了规划制度改革的经验，对于我们的工作都具有很好的借鉴作用。 1香港“法定图那么运作的制度背景 1.1香港的城市规划法规体系 香港城市规划的法律架构已经相当齐全，为公共和私营机构进行各项开展提供指引，并解决因土地的使用和开展而引致的利益冲突。同时，这些法例也能够因应变化进行修正，以适应现时的情势。 1.1.1城市规划条例城市规划条例及其修正案是香港规划体系的核心。该条例于1939年首次公布，直到至1974年、1991年、1996年才进行数项重要的修订。根据1996年的城市规划条例草案，该条例“旨在就规划和管
4、制土地的使用和开展，以及就有关事宜，订定条文，以期促进社区的卫生、平安、便利及一般福利和改善环境。城市规划条例包括规划机构、规划编制、规划管制、违例处置和规划上诉等局部。 1.1.2相关的专项法例 （1）建筑物条例和建筑物（设计规例）建筑物条例授权屋宇地政署管制建筑物的新建和更改。建筑物（设计规例）附属于建筑物条例，规定建筑物的高度和体积、突出屋檐、建筑地盘的空间、通道、光线、空气流通、防火通道等，还包括住宅楼宇或临时建筑物的特别条文。 （2）郊野公园条例和海岸公园条例郊野公园条例规定设置和管理各个郊野公园，以保证郊野作为集水和康乐用途，并阻止市区开展向外蔓延。根据海岸公园条例在海岸公园或海岸
5、保护区的范围内，如未取得管理当局的批准，不得进行任何新开展。 （3）古物及古迹条例该条例授权当局可把有历史价值的建筑物列为古迹，以便为这些建筑物提供法定保护。 （4）香港机场（管制障碍物）条例该条例规定在机场附近的建筑物不得超过一定高度，以免影响飞机的正常飞行，否那么政府有权撤除。 （5）填海、排水、道路工程方面的法规前滨及海床（填海）条例规定地政署署长须公布拟在前滨和海床进行的填海工程。土地排水条例指定排水监管区，以及在这些区内进行排水工程及其它有关事宜。道路（工程、使用及补偿）条例规定进行道路工程的权力、反对程序和道路的使用。水务设施条例规定集水区内的土地承租人须按照指定方法，在已批租土地
6、内排水并进行处理。 （6）环境方面的法规有空气污染管制条例、废物处理条例、水污染管制条例和噪音管制条例等。 1.2香港的城市规划行政体系 根据香港城市规划条例，其现行规划架构大致如下。由特区行政长官下令拟订法定图那么和行政长官会同行政局核准图那么；由城市规划委员会拟订图那么草案和考虑相关的申述，以及对规划申请作出决定；由上诉委员会处理有关规划申请所作决定提出的上诉；规划署是规划委员会的主要行政部门。 1.2.1规划地政局规划地政局是规划图那么的指令编制和核准机构，并负责就与图那么草案有关的申诉作出决定，以确保图那么能充分反映政府的整体政策目标，而且所涉及的财政资源是在负担能力的范围内。 1.2
7、.2规划及土地开展委员会（以下简称开展委员会）开展委员会属于政府机构，由规划地政局担任主席，负责拟订香港长远开展战略，审议大型开展方案，制定规划标准和审批政府内部的规划图那么。 1.2.3城市规划委员会（以下简称规划委员会）规划委员会作为香港城市规划的法定机构，是依据城市规划条例而设立的，主要工作是制定法定图那么，以及审核规划许可申请。由规划地政局担任主席，由政府和非政府人员组成，委员中官方人士7名，非官方人士33名。规划委员会下辖两个小组委员会，即都市规划小组委员会和乡村及新市镇规划小组委员会。 1.2.4城市规划上诉委员会（以下简称上诉委员会）上诉委员会是90年代设立的，根据城市规划条例，
8、其成员由特区行政长官委任，职能包括审理和裁定有关规划许可申请或对于违例开展发出恢复原状通知所提出的上诉。 1.2.5规划署1990年，香港政府成立了规划署（planningdepartment），使城市规划脱离了土地管理部门而成为独立职能。规划署负责制定、监察及检讨市区和XX县区的规划政策，以及建设方面的有关方案，同时也制定全港、次区域和地区三个层次的规划，并且为市民、政府其它部门及咨询机构提供有关城市规划的意见。规划署设有全港及次区域规划处和地区规划处。前者负责处理全港和五个次区域的中长期策略，后者那么负责各地区的开展规划和开展管制。 1.3香港的城市规划运作体系 香港的开展规划分为全港、次
9、区域和地区三个层面，因而形成全港开展策略、次区域开展策略及地区图那么三层架构的开展规划系统。香港规划标准与准那么是技术政策文件，列明各类土地用途在设施配置方面的标准，同时也为公私开展方案的规划大纲提供指导。 1.3.1全港和次区域开展策略 全港开展策略制订长远规划大纲，贯彻政府的土地用途、交通根底设施及环境方面的政策，作为次区域及地区规划的依据。次区域开展策略将全港开展目标在五个次区域（即都会区、新界东北、新界西北、新界东南及新界西南）演绎为更具体的规划目标。 1.3.2地区图那么地区图那么是详细的土地用途图那么，将全港及次区域层面的概要规划原那么在地区层面加以落实。地区图那么分为法定图那么及
10、政府内部图那么两类。法定图那么根据城市规划条例而制订，包括分区方案大纲图和开展审批地区图。 分区方案大纲图明确规划分区内的拟议土地用途（包括住宅、商业、工业、游憩用地、政府/团体/社区用途、绿化地带、保护区、综合开展区、乡村式开展、露天存货或其它指定用途）和主要道路系统。分区方案大纲图附有注释，列出分区内通常准许的用途（第1栏用途），以及其它须取得规划委员会许可的用途（第2栏用途）。 开展审批地区图主要为非城市地区而制订的过渡性图那么，目的是在拟备分区方案大纲图期间，提供中期规划管制和开展指引，有效期为3年，期间可由分区方案大纲图取代。城市规划条例赋予规划事务监督权力，对开展审批地区内的违例开
11、展采取强制执行行动。违例开展包括根据开展审批地区图或用以取代开展审批地区图的分区方案大纲图，没有当然权利进行的开展；未取得城市规划委员会规划许可的开展；以及在开展审批地区图刊登宪报前不存在的开展。 政府内部图那么是供行政上使用的图那么，通常包括开展大纲图和开展蓝图，并且依照法定图那么提供的大纲拟备。 1.3.3规划图那么的编制依照城市规划条例的法定程序，法定图那么由规划委员会遵照特区行政长官会同行政局的指令制订。在制订新的分区方案大纲图或对现有图那么进行重要修订前，须先公布规划研究报告，供公众查阅和发表意见。规划委员会在制订或修订图那么时，将会考虑规划研究报告和公众意见。图那么草案送交各有关部
12、门传阅以征询意见，然后提交有关的规划小组委员会审议。如规划小组委员会认为适当的话，该图便会提交有关的区议会征询意见，然后再由规划委员会考虑区议会的意见。图那么草案公开展示2个月，供市民发表意见，受图那么影响的人士可在此期间提出反对。规划委员会在聆讯并审议反对意见后，将图草案提交特区行政长官会同行政局审批，批准后的图那么可供市民查阅。政府内部图那么的制订程序与法定图那么相似，但提交开展委员会审议及批准。此外，政府内部图那么没有规划研究报告和审理反对意见的程序，核准后的图那么将公开出售。 1.3.4规划图那么的实施全港开展策略为其它层面的规划提供指引，也作为配置公共资源及决定重要公共工程的依据；各
13、次区域开展策略为地区规划图那么提供指引。在地区层面上，规划土地用途和根底设施的实施经常会以不同政府部门的各类方案作为指引，包括公共工程建设方案、新市镇开展方案、公共房屋方案、社区设施方案和卖地方案。这些方案不但指引及控制公共工程的实施时间，也因控制卖地方案而间接限定了私营开展速度。规划要求也可透过制订规划大纲施行。规划大纲为有关的私人开展商或公营开展机构（如房屋委员会、房屋协会和土地开展公司）提供指引，说明该用地的开展类别，并列出所有的限制（如政策、工程、环境和通道等方面的限制）。规划大纲通常用于大型建设方案、以及土地开展公司所进行的开展方案。建筑图那么须根据建筑物条例提交有关当局批准，而总体
14、开展蓝图有时须根据批地契约或城市规划条例提交有关当局批准，让核准当局有时机就有关开展的形式和设计作出指引。 2深圳“法定图那么运作的机构设置 2.1xx市城市规划委员会 为顺应市场经济体制下的城市规划制度改革，1998年xx市人大公布xx市城市规划条例，明确了xx市城市规划委员会的法定机构地位。城市规划委员会由29名委员组成，委员包括公务人员、有关专家及社会人士，其中非公务人员占多数，有15名。委员会设主任委员1名，由市长担任，设副主任委员2名，由常务副市长和主管城市建设的副市长担任，公务人员委员由各区区长、方案经贸口、文教卫口、农林口、城建口等代表组成，非公务人员委员由具有本市户籍的有关专家
15、和社会人士组成。其职责除对城市规划未确定和待确定的重大工程选址进行审议外，还负责审议城市总体规划、次区域规划、分区规划草案，审批法定图那么、专项规划和重点地段的城市设计。 规划委员会下设开展策略委员会、法定图那么委员会和建筑与环境艺术委员会三个专业委员会以及规划委员会参谋机构，秘书处设在规划国土局，负责处理规划委员会的日常事务。 2.2法定图那么委员会 法定图那么委员会由十九名委员组成，委员包括九名公务人员和十名非公务人员。委员会设主任委员一名，由市规划委员会秘书长兼任；设副主任委员一名，由市规划委员会副秘书长兼任。其他委员由相关专业主管部门代表和具有本市户籍的专家和社会人士组成。委员由法定图那么委员会接受市规划委员会的授权审批法定图那么，并对法定图那么执行过程中公众提出的修改意见提出审议意见。其主要职责是： （1）对法定图那么草案进行审查，并决定是否公开展示； （2）对公众提出的对法定图那么草案的反对意见进行审议，并决定采纳与否； （3）协调法定图那么草案编制过程中各行业主管部门之间的意见分歧； （4）审批法定图那么，通过后报市规划委员会主任签署并向社会公布； （5）假设属法定图那么年度工作方案确定由市规划委员会审批的法定图那么，法定图那么委员会应先进行审