1、扶贫资金调研报告 面对区域性贫困的现实，历年来我国政府都要向贫困地区输入扶贫资金。1986年以来，包括贴息贷款、财政拨款、有关部门的扶贫资金等，扶贫资金迄今累计额已超过20230亿元。那么，近2023年来我国扶贫资金的运作和使用效果如何。在农村商品经济迅速开展、地区开展差距明显扩大的环境中，如何处理好政府与市场的关系。现行的扶贫资金运作体制应作哪些重大调整。带着这些问题，我们详细考察了xx省xx、xx两县扶贫资金使用的根本情况。 一、两大扶贫资金的运作和使用 自1986年以来，国家向贫困地区提供的扶贫资金，主要包括各种专项贴息贷款和采取以工代赈形式发放的转移支付资金财政性拨款两大内容。依据中共
2、中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知、国家八七扶贫攻坚方案等有关政策的规定，以工代赈资金主要用于农田水利、交通等公用根底性设施的投资，各项专用贷款主要拨放在种植业和非农产业等经营性领域。两大扶贫资金使用方向的明确界定和互补性使用，在很大程度上弥补了市场力量的缺乏，为推动贫困地区的经济开展发挥了重要作用。 从1985年至1995年5月，国家下拨给xx县的扶贫资金总额为5134.6万元，其中各项贴息贷款为3596.9万元，以工代赈资金为1537.7万元。下面分别介绍这两大扶贫资金的下拨、运作和使用情况。 （一）以工代赈资金从表1可以看出，农田水利和交通等公用根底性设施领域的投资，占已使用
3、以工代赈资金（1121.2万）的95%以上。这种使用方向是非常必要的，也是完全正确的。但是，我们应该看到，一方面，在中央财政现有分配格局的约束下，国家已尽了很大努力支援贫困地区;另一方面，现有财政支援还远远不能满足贫困地区的紧迫需要。据xx县领导说，本世纪末，要实现全县村村之间通石子公路，至少需要2亿元（现价）资金，而近2023年来，中央财政的拨款年平均只有150万左右，这是一个极为现实的锋利矛盾。 （二）扶贫专项贷款从1987年开始，省扶贫开发办和省农业银行将中央下达给贫困地区的扶贫专项贷款，按贫困人口比例分配给县。自1991年以后，扶贫专项贷款改为按切块资金、工程资金、工程填平补齐资金三种
4、形式安排和下拨，其中：切块资金占当年配额的40%，直接分配下拨到县，主要用于贫困乡村家家户户都能干的种养业工程，由省州县三级按立项审批权限安排使用;工程资金占当年配额的40%，划分到贫困县后，由各贫困县用扶贫投资工程去争取，按工程投资使用;余下的20%集中作为全省工程资金缺口填平补齐。 从1985年到1995年5月底，国家下拨给xx县的各项专项货款为3596.9万元，已动用3429万元，未动用余额为167.9万元。表2反映了扶贫贷款总量及其投资构成的大体情况。 在了解了以上根本情况后，现在我们更为关注的是，扶贫专项贷款的审批权限是如何划分的。获得贷款的行为主体是实行自负盈亏经营，还是附属于地方
5、政府（县、乡）的经济实体。其经济行为具有什么特征。总之，现阶段扶贫专项贷款运作的体制性特征及其影响，才是我们关注的重点。 通过实际调查我们得知，在专项扶贫贷款的审批过程中，2023万元以下工程由县立项审批（1994年改为种养业工程，不管承贷额为多少均报州立项审批）;2023-20230万元的农业工程，2023-50万元的工业工程报州立项审批;20230万元以上农业工程，50万元以上工业工程逐级报省立项审批。切块资金重点用于种养业及其加工业工程;工程资金主要用于具有根本性和后劲性的加工业及电力、能源上。省州县三级审定投放资金的方式，共同形成了县扶贫资金的投资结构。 一个重要的现实问题是，扶贫专项
6、贷款的审批权主要掌握在哪一级呢。1994-1995年5月资金的下拨情况可以答复这个问题。 在上述时期，中央下拨给xx县的切块资金240万元，工程资金825万元，总计202367万元，实际累收累放1964万元，按审批权限划分，其构成如表3所示：在表3中，州县审批立项的权力没有别离，考虑到这种情况，我们可以认为，目前国家下拨给xx县的扶贫贷款，其审批权主要集中在省州机构，特别是省的审批权，超过了扶贫贷款的一半以上，而基层乡镇缺乏3%。 扶贫贷款审批权的过度集中，使争取立项，获得贷款的经济行为演变为一种无规那么谈判和竞争。当今的贫困县，纷纷将“跑上要贷作为本县的“头等大事来抓。现实说明，对扶贫资金这
7、种不透明的恶性竞争，不仅无助于资金的有效使用，而且也是滋生腐败的催化剂。因此，调整、改革扶贫资金审批、分配的运行机制，是我国扶贫开发工作中应着手解决的一个重大现实问题。 营有直接关系。如果借款者是隶属于地方政府且不能实行自负盈亏经营的行为主体，那么，争夺按审批立项权限划分的专项贷款构成表3（1994-1995年5月）审批权力机构工程个数金额（万元）所占比重（%）省698550.2州县19923.9947.0乡（镇）55.012.8总计（累计累放）196420230.0扶贫贷款的恶性竞争似乎是事情的必然结局。从实际调查得知，按主要投资工程划分的扶贫贷款构成情况，有助于我们进一步了解这个问题。表4
8、的资料是与表2联系在一起的，同一笔贷款资金，前者是按投资工程划分的，后者是按行业划分的。 在表4中，第4栏县属农资公司、县属种子公司加农户等工程贷款，系指获得贷款的表4（19851995年5月）工程贷款额（万元）所占比重（%）获得贷款的主体工程承办单位（经营主体）与获得贷款主体的关系贷款的最终担保者种植业中经营主体实现规模经营的操作 1234567 海马排洪工程255.2023.4县水利局代理关系县财政温饱工程168.04.9县农资公司县种子公司+农户代理关系，农户为自负盈亏经济实体县财政农户自担蚕桑种植22023.06.1同上同上同上行政性指令，改变农户种植结构，实现连片规模经营杜仲202.
9、695.9同上同上同上同上银杏45.01.3同上同上同上泡桐45.01.3同上同上同上核桃23.20.7同上同上同上脐橙19.00.6同上同上同上行政性协调，农户自我选择相结合烤烟40.01.2县烟草公司代理关系县财政同蚕桑种植种草养畜12023.03.1县畜牧局+农户代理关系，农户自负盈亏的经济实体县财政，农户自担行政协调与农户自我选择相结合养猪鸡狗29.540.9同上同上同上农户自我决策县化肥厂锑治炼厂361.02023.5县化肥厂县锑治炼厂厂家自身经营县财政盘江化工厂240.2023.0县化工厂同上同上茶场及加工568.016.6县茶场同上同上电力能源558.016.3县水电局同上同上盘
10、水镇炼焦炼铁39.91.2乡镇属炼焦炼铁厂代理关系乡镇财政面粉精米加工29.60.9县加工厂厂家自身经济县财政农贸市场及商业网点71.392.1县商业局代理关系县财政其它小工程415.6812.1不详总计3429.020230.0扶贫专项贷款逾期情况表5（1985-1995年5月）逾期单位金额（万元）所占比重（%）县化肥厂15829.9县葡萄糖厂572023.8县茶厂8616.6县种子公司468.9水电局海马排洪工程264.6林业局杉树种植贷款61.1县精锑厂193.6县糖厂81.5农户小额贷款12323.3总计52920230.0最后，贷款发放单位、工程主管单位（县属局和公司）和工程承办单位
11、之间的责、权、利不清，债权债务关系约束力不强，一方面，如上所说，造成了各单位之间无休止的扯皮和不规那么的谈判;另一方面，致使贷款工程不能按方案进度实施，建设工程期限拉长，逾期债务连年滚动加大，严重影响了扶贫贷款的有效运作。调查资料说明，截止到1995年5月底，全县各项扶贫贷款逾期余额为519万元，占扶贫贷款余额的15.7%。而其中，县属企业和公司占贷款逾期余额的80%左右，千家万户的农户仅占20%左右（见表5）。 以上有关扶贫贷款运作中出现的问题，绝不是偶然的，也不能指望加强监督各行为主体的工作就能解决。深入分析可以看出，这是扶贫贷款行政性运作、工程决策的高度集中及由此而引发的风险集中化的必然
12、结果，也反映出现行的扶贫贷款运作体制，还深深地打着指令性经济的烙印。因此，在扶贫贷款的最终使用过程中，更多地依靠市场力量，应是调整、改革扶贫贷款运行体制的可取选择。 基于专业户是我国农村经济开展中一支富有生机活力的重要力量，因此我们对专业户的经营、运作情况作了考察。结果说明，与附属于地方政府的经营工程比较，那些初具一定经济实力和经营规模的专业户，具有明显的优势：面向市场，实行自负盈亏经营，拥有生产经营决策的充分自主权;依据本村、外乡的自然条件和资源优势，适宜种植什么，搞什么工程，心中有数;在市场需求变化的情况下，由于与农户有相对稳定的自愿交易关系，因而调整种植结构操作简单，本钱较低;决策分散化
13、，可以大大降低市场风险和自然灾害等风险;这些专业户的借入资金在实行资产抵押担保的条件下，银行机构不会蒙受贷款逾期损失。我们认为，在贫困县中，调整现行的扶贫贷款政策，开辟另一条贷款渠道，即对专业户发放有抵押担保的贷款，不仅是可行的，而且是一个迟早要解决的实际问题。 三、调整、改革现行扶贫资金政策的假设干建议 缩小地区差距、消除贫困要有两个根本保证：一是要有雄厚的资金供给和资金投入;二是在扶贫资金一定的条件下，必须能够有效地使用这些资金。前者所涉及的主要问题，就是如何深化财税制度的改革，建立一个标准化、制度化的转移支付制度;后者的有效实施，要求我们要面对农村经济体制已经发生明显变化的现实，转变观念
14、，更多地依托市场力量，从改革中寻求出路。具体地说，我们的建议是： （一）进一步推进财税体制改革，建立一个标准化的、强有力的财政转移支付制度。 中央政府在缩小地区差距、消除贫困方面的主导作用和推动作用，主要表达在两个方面：其一，中央财政对贫困落后地区的财政转移支付制度。一般来说，转移支付资金应严格投放在两个领域：一个是落后贫困地区的公用根底性设施的建设;另一个是人力资源开发、卫生保健、公共效劳等方面。其二，对落后地区实施一系列优惠的经济政策，如税收减免、投资补贴、低息贷款等。我国目前采取的以工代赈和专项贴息贷款，实际上也是国际上通行的支援不兴旺地区政策的外乡化、具体化。 通过在xx县的实际调查，
15、我们认为，如果说在以工代赈资金的投放和使用上，我们面临的主要难点是如何通过财税体制的进一步改革，在把转移支付纳入标准化、制度化轨道上的同时，加大中央财政转移支付的规模和力度，那么，在专项扶贫贷款的投放和使用上，面临的主要问题是调整、改革现有地方政府推动型扶贫贷款的运行体制，以更好发挥其使用的经济效益。 在以上的分析中，一方面我们强调中央政府在缩小地方差距、消除贫困问题上的主导作用，另一方面又对地方政府推动型的扶贫贷款运行体制的有效性提出了质疑，从而强调调整、改革这一运作体制的重要性，对此我们应如何作一个准确的把握呢。确切地说，扶贫贷款有两个根本含义：一是低息，二是借钱要还。前者涉及到资金由谁供
16、给、选择什么机制、依靠什么力量使其更有效地流向贫困地区。实践说明，在这个过程中，市场是不会提供资金的。市场经济运行规那么就是追求利润最大化，什么赚钱就干什么，什么利益最大就干什么。国家把资金投放在地理位置不利，资源、技术、投资环境差的贫困地区，显然不如把资金放在资源丰富，技术、市场、区位条件好的地区合算。这说明扶贫开发在某种意义上是一种违背市场运行规那么的行为。因此，扶贫资金的供给及其向贫困地区的流动（以工代赈和专项贷款），必然是一种政府推动的经济行为，其他力量是无法替代的。后者借钱还钱，说到底就是中央下拨到贫困地区的各项贷款，选择什么机制，更有效地配置、使用这笔资金，以保证贷款如期归还。一般而言，除财政性转移支付资金是由地方政府推动、运作外，各项扶贫贷款在贫困地区的经营、运作，既可以